意大利环境应急管理工作主要做法 意大利是灾害多发国家，特别是上世纪70年代以来，该国经历过伤亡重大、影响深远的重特大突发公共事件，通过对这些事件的处置，逐步形成了符合本国国情的突发公共事件应对体系，积累了许多成功的经验，值得我们学习和借鉴。 建立健全环境风险防范法律体系 为吸取欧洲在上世纪70年代发生的多起工业事故教训（其中最为严重的发生于1976 年意大利塞维索），欧盟制定了预防和控制工业风险的塞维索指令（Seveso Directive）。该指令于1982年颁布称为SevesoⅠ指令，随着欧盟对该指令的一次全面性的修改，于 1996 年颁布称为SevesoⅡ，2003年又经修改为SevesoⅢ。该指令对企业内部的生产环节、事故发生后的救助以及对企业外部周边环境的影响和居民的防护等各方面、各阶段提出了明确要求。 意大利通过几次国内重大事故逐步将欧盟塞维索指令引入国内，并不断加以丰富和细化。1988年，意大利政府以175号法令颁布了SevesoⅠ，从预防工业事故发生、尽量减少损失的角度，对企业的安保措施和检查监控等方面提出要求；1999年意大利从关注高危工业行业对环境影响的角度，以334号法令修订出台了SevesoⅡ，确定了1178家环境风险重点监管单位，对其危险化学元素特征、生产过程安全规定、相应的预防措施等进行规定并列表；2005年意大利政府以238号法令修订出台了SevesoⅢ，对国家安全管理机制和突发公共事件联络机制以及检查企业事故风险等方面内容做了详细规定。 制定并启动预案 规定每个高危工业企业必须制定2个预案：一个是日常工作安全预案，另一个是突发事件应急预案，而突发事件应急预案又分为内部预案和外部预案。内部预案由企业负责起草，包括分析生产过程中存在的环境安全隐患，预测发生突发事件时对周围的危害和影响，控制事件和限制其影响应采取的措施等，经政府审核并得到批准，在发生突发事件时由企业予以启动。地方行政公署负责起草企业外部的应急预案，包括对企业周边环境的描述，对居民和环境的安全保障，发生突发事件时应采取的措施，对当地居民应对突发事件的培训等，由地方政府负责启动。 企业是预防、控制工业风险的责任主体 规定企业至少每5年向主管部门提交安全报告，说明风险位置、危害程度、影响范围、预防事故及控制事故的措施、周围环境信息、工作人员培训、公众知情等情况；至少每隔三年联络地方政府，审查和测试应急计划，修改预案，组织应急处置演练；要将企业安全隐患及应对措施告知周围居民；要修建用于消防的蓄水池，严禁随意排放消防废水；发生突发事件时启动内部应急预案，并向上级单位和当地政府报告，即使对厂外无影响也要进行报告；要及时通知周围居民；对造成的损失出资补偿并予以修复。 行政公署要保障企业周边环境和人员安全 制定企业外部应急预案；对企业周边居民进行安全防范和应急处置教育；对企业提供的安全报告落实情况进行检查；事故发生后，启动外部应急方案，并告知当地居民。同时，规定对高危企业周边地区进行合理规划，尤其是工业隐患集中区周边一定要留出防护距离，保障其周围环境和人的安全。对现有的高危企业，要掌握其风险隐患及周边环境，提出预防、保障措施。 建立统一调度的应急管理指挥体系 意大利政府非常重视突发公共事件的应对工作。1992年在内政部成立了国家民事救援办，2001年国家民事救援办从内政部脱离为国家民事保护部，由总理直接领导，负责全国范围的应急指挥协调和救援工作。2002年成立国家应急指挥委员会，由意大利的海陆空三军代表、消防、警察、内政、交通、安全、环保（全称为环境领土与海洋部）、卫生等部门的最高长官组成，负责重大应急事件救援决策的协商。2004年建成了新的指挥中心大楼，建立了应对突发公共事件决策指挥系统、应急救援信息共享系统、资源配置体系和联合办公机制等。 国家民事保护部是意大利应急事故处置的总牵头部门，直接对总理负责，其主要职责包括：预测，通过先进仪器设备提前预测灾难；预防，对公民进行灾难意识教育，指导制定企业外部应急预案；救助，对突发事件提供救助；帮助，在短期内帮助灾区公民迅速安顿生活。每个大区均有独立的民事局，负责大区应急处置工作。跨区突发事件，由国家民事保护部协调，大区民事局负责处理。省、市设立民事办公室，负责当地应急处置工作。 国家民事保护部指挥中心大楼内部建有监控和情况分析中心，利用网络信息通信技术与各机构的灾害监测系统相联，实时获得各种可能的突发公共事件信息。该中心还24小时关注CNN、BBC和国内各大电视台新闻节目，使工作人员随时关注社会事件的发展态势。监控和情况分析中心内消防、军队、内政部等单位派代表进驻联合办公，使国家民事保护部与上述各部门信息共享。突发事故发生时，国家民事保护部最高指挥官或国家总理在指挥中心指挥调度各部门、相关大区及其它应急力量，开展应急救援和处置工作。 形成密切配合的现场处置协调机制 消防、医疗部门负责指挥现场处置工作 根据意大利法律规定，突发事故现场只有消防和医疗部门具有指挥权，警察、军队、环保等其他参与人员必须听从其指挥。意大利消防部门是开展应急现场处置的专门机构，具备应对各种突发事件的专业知识（尤其是环保专业知识）并配置了完备的专用设备，包括配备有化学、生物及核与辐射、病毒等定性、定量的应急监测设备。一旦发生突发事件，要第一时间赶赴现场，通过监测，确定事件性质、快速划定污染区域范围并封锁现场，开展现场处置工作，同时通知相关部门提供支持。医疗队则根据污染物的危害性质来确定如何救护受污染的人员并对周边居民进行防护。 现场处置一般分八个步骤：现场管理，对事发地点划定区域；确定有毒物质来源；进行危险隐患分析；准备防护设备；对现场信息、资源进行调配；对受污染地区水、气、土壤或植物取样分析；对现场进行清理消毒，恢复原状；处理完毕，消除警报。 环保部门负责环境损失评估和灾后恢复等工作 意大利国家是通过立法规定环境损失评估及污染恢复工作。发生突发环境事件，环保等部门不得在事态未控制前进入污染区域。环保部门主要任务是提供相关资料分析污染原因，参与跟踪事态发展工作，对事故造成的损失进行评估，提出消除污染的处置方案及修复改造计划。污染处置和恢复工作可承包给有资质的第三方，环保部门对其进行检查和验收。损失评估工作可由环保部门下属的技术支持单位或有资质的第三方开展。ISPRA是国家环境部的技术支持单位，负责收集事故资料、组建数据库、查找分析原因、开展损失评估等工作。 环境损失评估工作 欧盟和意大利对环境损害的界定较为统一和规范，在欧盟有专门的环境损害赔偿法，而意大利则在环境法典中专设一章对环境损害予以规定。目前在欧盟、意大利均将环境污染的损害分为传统意义上的人身权和财产权的损害以及现代意义上的环境要素本身的损害。 在欧盟、意大利等国家和地区均设有公共或私立的专业性评估机构对环境污染事故所造成的损害进行评估和鉴定。并通过立法的形式对环境污染事故损失的评价程序、评价标准和方法做出了较明确的规定，致使环境污染损失的评价有章可循、有理可依、有据可查。3.7.2 污染恢复工作 意大利环境法规定，在土壤、水中100多种污染因素中有任何一种元素超过国家最低标准均被确定为污染区，对污染区要进行危险隐患分析，看其是否对人及周边环境造成危害，若是的话必须进行改善和修复。目前，意大利根据污染面积或污染程度等因素确定的国家级恢复区域共57个，占国土面积4%，需要7年时间完成修复任务。 事故调查委员会负责事故原因调查工作 由消防、安全协会、ISPRA等单位组成的事故调查委员对事故原因进行调查。其主要职责：对事故及其发展过程进行描述，查找、分析事故发生原因，提出解决方案，总结经验教训，为避免再次发生类似事故提出建议和措施，指导并督促相关法律、政策的出台。自1982年至今，事故调查委员会已对700多起事故进行了调查和分析。 企业是处置突发事件第一责任单位 根据欧盟“谁污染谁负责”、“ 基层向上级负责”的原则，发生突发环境事件，首先由企业采取措施将损失降至最低，企业也可出资由专业公司进行处置；若企业负担不起或找不到责任单位，则由当地政府负责解决；地方政府解决不了可请求上级政府帮助解决。 主要经验及启示 提高企业守法意识和责任意识是预防并控制环境风险的根本 意大利企业的守法意识和责任意识很强，他们自觉地按照SevesoⅡ提出的要求制定预案、提交安全报告、开展隐患排查等，且无论发生任何事故，都能及时向当地政府报告（否则企业法人要受到行政甚至刑事处罚），基本不存在“猫捉老鼠”式的逃避监管行为，这均得益于意大利健全的法律体系和较为完备的监管措施。在我国，应从法律、宣传、教育等各方面提高企业的社会公德和责任意识，并按照谁污染谁治理、谁闯祸谁买单的原则，加大对肇事者的处罚力度，严厉追究相关责任主体的责任，促使企业防微杜渐，始终绷紧环境安全这跟弦。 提高环境应急预案实用性是应对突发环境事件的有效保障 按照意大利的法律要求，每个企业均编制了内部和外部两个应急预案。内部应急预案是企业结合自身实际情况进行编制的，其针对性及操作性很强；外部应急预案是政府根据企业特性及周边环境敏感点，以保护企业周边环境和人员安全为目的进行编制的。一旦发生事故，企业与政府均按各自职责启动预案开展应对工作。而我国，很多企业环境应急预案千篇一律，未与实际相结合，可操作性很差，且编写完后往往束之高阁；政府的环境应急预案是面向全辖区的，无法顾及单个企业周边环境的应急防护，一旦发生事故，企业内部处置和外部保护很难较好衔接。为改善目前状况，我部正在抓紧修订《国家突发环境事件应急预案》，并制定《突发环境事件应急预案管理办法》，以提高环境应急预案的科学性、针对性及可操作性，使其能够真正发挥作用。 强化对重点企业的环境监管是防范环境风险的重要措施 意大利建立了高危企业管理者和行政主管部门责任明确的法律框架，通过对危化物质的种类和剂量的筛选，确定了1178家企业作为全国环境风险重点监管单位，在SevesoⅡ法令的附录中予以明确。同时，ISPRA作为国家环境部的技术支持单位，对全国高危行业进行了统计和分析，并根据企业分布情况划分了不同风险等级的区域，绘制了高危行业环境风险分布图，为环保部门管理企业提供了有力的技术支持。我国企业环境风险防范监管工作较为薄弱，各级环保部门对企业环境风险状况底数不清，监督管理仍处于事后、被动处置阶段。目前，我国重点行业企业环境风险及化学品排查工作刚刚启动，拟将通过此次排查建立全国重点行业企业环境风险档案及数据库，为研究制定环境风险源分级标准、建立环境风险源评估制度、实现环境风险源动态管理奠定基础，为建立环境风险防范管理机制提供辅助支持。 建立部门应急联动机制是提高应急效率的有效手段 意大利发生突发环境事件时，最先到达现场的是消防队和医疗队，如果事态严重，意大利民事保护部也会参与。消防队拥有精良的装备且具备环保专业知识，能根据污染物的种类和量划定污染区域并开展应急处置。而我国由于消防部门缺乏必要的环保专业知识，在应急救援过程中往往因处置不当，不仅扩大了污染范围或污染程度，而且有可能产生新的污染，造成不必要的损失。为此，我部在2009年《关于加强环境应急管理工作的意见》中明确提出“大力推动环保部门与公安消防部门等综合性及专业性应急救援队伍建立长效联动机制”的要求，以便在处置突发环境事件时，环保、消防两部门联合达到整合资源、优势互补的效果。 维护民众知情权是减少人员伤亡和环境损失的重要途径 现代突发事件一般具有如下特征：隐性因素多于显性因素，离散性因素多于集中性因素，不确定因素多于确定性因素，预测性因素多于现实性因素。只要我们还不能准确预知和控制所有无序因素的产生和演进，突发事件就是不可避免的。而现实中最先接触突发事件并受其伤害的往往是社会公众，所以首先而且最重要的是要培养公众自身的危机意识和防范能力。意大利法律强调企业和政府都有向公众通报相关信息的义务，要告知周边居民该企业的危险性，发生事故的危害程度和影响范围，应采取的措施以及如何进行防护等。而中国的企业与当地政府未担负起教育周边群众应急防护的职责。我国应逐步提高公众的危机隐患意识和自救能力，通过行之有效的宣传教育、有针对性的培训方式和广泛的社会动员机制，真正让全社会共同关注、预防和应对突发环境事件。 |
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