湖南一有色金属公司多项环境违法案评析

2013-2-22 08:51 | 发布者: EHS最新资讯 | 查看: 1132 | 评论: 0 | 来自: 中国环境报

摘要：2011年11月，某环保部门环境监察人员对湖南省X市XX有色金属综合，再生有限公司进行现场检查时发现这家公司存在多个环境违法行为。其余热利用项目环评报告未经审批擅自开工建设并投入生产，且未配套建设烟气处理设施 ...

　　■案情:企业违反多项环境管理规定

　　EHS资讯：2011年11月，某环保部门环境监察人员对湖南省X市XX有色金属综合，再生有限公司进行现场检查时发现这家公司存在多个环境违法行为。其余热利用项目环评报告未经审批擅自开工建设并投入生产，且未配套建设烟气处理设施；电解锌项目未经环评擅自开工建设并投入生产；烟气脱硫设施长期闲置；无危废处置资质购进含危废废料进行加工，将危险废物交给无资质的单位处理，未办理危险废物转移联单。

　　环保部门对上述多个环境违法行为一并进行立案、调查、处罚，于2012年1月下达了行政处罚决定书，罚款25万元，责令停止违法行为。现已结案。

　　■分歧:合并处罚是否符合法律规定？

　　此案是一起对多种环境违法行为合并处罚的案件。

　　问题一:环保行政执法适用合并处罚有何依据？

　　在当前环境执法实践中，经常会遇到当事人存在多个环境违法行为的情况，是择一较重违法行为进行查处，或者对各违法行为分别查处，还是对所有行为进行合并处罚？法律、法规对此没有非常明确的规定。

　　2010年3月实施的《环境行政处罚办法》第五十三条第二款规定:“对同一当事人的两个或者两个以上环境违法行为，可以分别制作行政处罚决定书，也可以列入同一行政处罚决定书。”明确多个环境违法行为的处罚可以合并一起处罚，环保行政处罚中的“合并处罚”有了合法的依据。

　　问题二:一人多罪能否适用合并处罚？

　　所谓“合并处罚”，是指一个当事人在某一个行政法律关系中，存在两种以上应当受到行政处罚的违法行为，有管辖权的行政机关对其违法行为分别裁量后，按照法定的原则，决定应给予何种、何程度的行政处罚的适用制度。合并处罚的适用应符合3个条件:(1)必须是同一个当事人；(2)必须存在两种以上违法行为；(3)必须是同一个法律关系。

　　此案当事人是同一个，存在多种违法行为，并且违反同一法律规范调整的范围，即环境法律法规调整的范围，本案当事人违反的是《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、《湖南省建设项目环境保护管理办法》等环境法律法规，完全适用合并处罚。

　　问题三:如何界定当事人存在多种环境违法行为？

　　多种环境违法行为是指当事人存在多个违法行为，且违法行为指向的对象不相同的情形。

　　这里的数个违法行为是指“法律上的数行为”，而不是指“事实上的数行为”，也就是说，数个行政违法行为能分别独立、完整地满足数个行政违法构成要件。如在未经环评审批就建设生产违法行为中，当事人事实上可能实施了未经环评审批擅自开工建设、擅自建成投入生产等数项事实行为，但只构成未经环评审批就建设生产一个违法行为。

　　此案当事人因违法行为指向的对象不一样，还存在闲置大气污染处理设施，违法处置危废等多个违法行为。

　　■启示:提高效率有利于遏制环境违法行为

　　当前由于我国环境立法中对企业的处罚力度不是很大，加之执法人员力量的不足，一些企业违法成本低，守法成本高，造成环境污染屡禁不止。如何运用好“合并处罚”这一高效的环境行政处罚形式，对及时有效遏制环境违法行为，提高环保行政处罚力度和执法效率具有重要意义。

　　环境执法为何要适用合并处罚？

　　第一，合并处罚可以降低环境执法成本，提高环境执法效率。环境执法需要投入一定的人力、物力、财力，如果对当事人两个以上的违法行为分别立案、调查，将造成不必要的资源浪费，而且提高行政执法成本。如以前环保部门对企业的各项环境违法行为，分别立案进行查处，虽然达到了执法目的，但成本较高，行政效率较低。合并处罚简化了多个违法行为分别立案查处的程序，节约了环保办案时间，提高了执法效率。（EHS中国）

　　第二，合并处罚有利于规范执法行为，维护当事人的合法权益。在环境执法中，对当事人的多个违法行为如何处罚，没有法律法规的明确规定，将极可能导致执法人员对多行为的处罚的随意性，如果对企业的多个违法行为仅选取一个进行立案处罚，则会放纵当事人的其他违法行为，易引起失职、渎职。该进行并罚的，没有并罚；不该进行并罚的，又进行并罚。

　　第三，合并处罚可相对提高环境执法处罚力度，有利于同违法行为作斗争。一个违法主体有多个违法行为，一般来说具有更大的社会危害性，根据处罚与违法行为相适应的原则，理应受到较重的处罚。合并处罚可以将多种违法行为处罚的处罚种类和处罚幅度合并下达处罚决定，对存在多种违法行为的严重违法企业大大提高了其违法成本，增强了环境执法威慑力。

　　第四，合并处罚有利于当事人改正违法行为。根据合并处罚的原则，行政机关要对当事人不同的违法行为统一立案、调查，分别裁量，合并处罚。正确使用合并处罚，就能使当事人明白自己违反了哪些法律条款，由此而受到何种处罚，有利于逐项改正违法行为。从而能充分发挥环境法律法规的指引、评价和教育作用。

　　环境执法怎样正确适用合并处罚？

　　第一，可以参照适用刑法数罪并罚的指导性原则。我国刑法已确定了以限制加重原则为主，以吸收原则和并科原则为补充的并罚适用原则。例如对于合并处罚的罚款数额的确定。

　　一个当事人同时存在数个违法行为时，应对各个违法行为分别予以定性量罚，处罚数额的叠加之和即为处罚决定书执行量罚的数额，但在对各个违法行为量罚时应综合考虑并参照刑法“限制加重”原则适当从轻。如本案处罚金额多项相加适当从轻为25万元但比任何一单项处罚金额都高。

　　第二，正确区分“一行为”与“数行为”的关系。要分析行为人的数个违法行为是否存有吸收和牵连关系。

　　如前一违法行为可能是后一违法行为的所经阶段，后一违法行为可能是前一违法行为发展的自然结果或者为实施某一违法行为为目的，其实施的方法或结果又构成其他违法行为的，我们宜参照刑法中的“吸收犯”和“牵连犯”的处理原则，应“从一重处罚”，即重的处罚吸收轻的处罚，不实行合并处罚。

　　举例而言，本案当事人余热利用项目未经环评审批擅自开工建设和擅自投入生产，如同时适用法律条款的不同规定分别量罚，与《行政处罚法》规定的一个违法行为不得同时两次处罚的原则相违背，故应适用择重处罚的原则。

　　第三，应逐步规范环境执法合并处罚适用。由于目前合并处罚没有相关具体规定，环境执法过程中，不同地域的环保行政管理机关可能对当事人的几个相同的违法行为处以不同的处罚，损害环境执法的严肃性。如:私设暗管超标排污的，有的按超标排污查处，有的按私设暗管处罚，有的对两者进行并罚。在执法中有时甚至会出现复杂的两种或两种以上并罚情况。

　　进一步规范合并处罚执法裁量尺度，做到“合理合规、应罚尽罚”，体现行政处罚“过罚相当”原则，也是行政执法公正、公平的需要。（EHS中国）

　　总之，合并处罚既是法学理论问题，也是个执法实践问题。执法理论来源于执法实践，又指导、服务于执法实践。正确掌握和运用合并处罚，对提高我们的环境执法水平和环境执法效能，更好地体现环境执法的公平、公正、公开原则，有着极其重要的意义。