律师解读：《建设项目环境保护管理条例》修订要点

　　2017年8月1日，中国政府网公布新修订了《建设项目环境保护管理条例》全文，律师详细解读其中的修订要点，结合《环境保护法》《环境影响评价法》等规定提示建设项目环境保护管理过程中的法律风险。小编第一时间和大家分享，欢迎讨论和交流。(EHS.CN)

　　《建设项目环境保护管理条例》自1998年颁布施行以来，与之有关的一系列法律法规如《环境保护法》《环境影响评价法》中关于建设项目环境保护管理的内容已陆续修改或调整。2017年7月16日，国务院以第682号令公布《国务院关于修改〈建设项目环境保护管理条例〉的决定》，该决定自2017年10月1日起施行。新修订的《建设项目环境保护管理条例》(以下简称《条例》)，在衔接《环境影响评价法》《环境保护法》的规定之外，对原条例内容进行了大幅度的修订，包括进一步简化建设项目环境保护审批事项和流程、加强事中事后监管、减轻企业负担等。其中诸多要点值得关注，比如明确、取消环保设施验收审批、明确环评文件审查重点、明确不予批准环评文件的具体情形、提高罚款额度等等。但仍有一些问题有待进一步明确和规定，比如如何与排污许可证衔接，项目建设过程中是否开展环境影响后评价等。

　　一、删除环评机构资质相关条款，不等于取消环评资质

　　新修订的《条例》删除了有关“接受委托为建设项目环境影响评价提供技术服务的机构”(以下简称“环评机构”)资质的规定。这并非意味着在建设项目管理中取消了对环评机构资质的要求，虽然有消息称环评资质管理将下放到协会，但在《环境影响评价法》未作修改前，从事环评业务仍应依法取得环评资质。

　　《环境影响评价法》(2016修正)第十九条已经规定了环评机构应当经国务院环境保护行政主管部门考核审查合格后，颁发资质证书，按照资质证书规定的分级和评价范围，从事环境影响评价服务，并对评价结论负责。2015年11月1日起施行的《建设项目环境影响评价资质管理办法》已根据《环境保护法》《环境影响评价法》和《行政许可法》等有关法律法规，详细规定了环评机构的资质要求，比如“资质等级为甲级的环评机构，其评价范围应当至少包含一个环境影响报告书甲级类别”。

　　二、衔接《环境影响评价法》规定，简化、细化建设项目环评管理

　　《环境影响评价法》(2016修正)第二十二条第一款规定：“建设项目的环境影响报告书、报告表，由建设单位按照国务院的规定报有审批权的环境保护行政主管部门审批”;第四款规定：“国家对环境影响登记表实行备案管理”。

　　《条例》第九条第四款明确“依法应当填报环境影响登记表的建设项目，建设单位应当按照国务院环境保护行政主管部门的规定将环境影响登记表报建设项目所在地县级环境保护行政主管部门备案”，并在第十条、第十一条、第十二条中删除了原条例中关于环境影响登记表审批的要求。

　　但值得关注的是，《条例》第二十一条规定了建设单位未依法备案建设项目环境影响登记表的，依照《环境影响评价法》的规定处罚，即“由县级以上环境保护主管部门责令备案，处五万元以下的罚款”。环境影响登记表备案应当遵循《建设项目环境影响登记表备案管理办法》的规定，比如该办法第九条“建设单位应当在建设项目建成并投入生产运营前，登录网上备案系统，在网上备案系统注册真实信息，在线填报并提交建设项目环境影响登记表”;又比如该办法第二十条中“建设单位擅自降低环境影响评价等级，填报环境影响登记表并办理备案手续，经查证属实的，县级环境保护主管部门认定建设单位已经取得的备案无效，向社会公布”并按照未批先建或未验先投依据《环境保护法》和《环境影响评价法》的相关规定处理。

　　2.环评审批不再作为项目核准的前置条件

　　将环境影响登记表由审批制改为备案制，将环境影响报告书、报告表的报批时间由可行性研究阶段调整为开工建设前，环境影响评价审批与投资审批的关系由前置“串联”改为“并联”。

　　《环境影响评价法》(2016修正)明确环评行政审批不再作为可行性研究报告审批或项目核准的前置条件，将环评审批与可行性研究报告审批或项目核准同时进行，但仍须在开工前完成。《条例》删除了原“建设单位应当在建设项目可行性研究阶段报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表;但是，铁路、交通等建设项目，经有审批权的环境保护行政主管部门同意，可以在初步设计完成前报批环境影响报告书或者环境影响报告表”等规定。在《条例》第九条明确建设单位应当在开工建设前将环境影响报告书、环境影响报告表报有审批权的环境保护行政主管部门审批，未依法报经其审查或审查后未予批准的，建设单位不得开工建设。

　　3.不再将行业预审、水土保持方案等审批作为环评审批的前置条件

　　为进一步简政放权、优化审批流程，《条例》不再将行业预审、水行政主管部门对水土保持方案的审批等作为环境影响评价的前置审批程序，并将环境影响评价和工商登记脱钩。

　　新修订的《条例》衔接《环境影响评价法》(2016修正)的规定，删除了原《条例》中“建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表，由建设单位报有审批权的环境保护行政主管部门审批;建设项目有行业主管部门的，其环境影响报告书或者环境影响报告表应当经行业主管部门预审后，报有审批权的环境保护行政主管部门审批”、“按照国家有关规定，不需要进行可行性研究的建设项目，建设单位应当在建设项目开工前报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表;其中，需要办理营业执照的，建设单位应当在办理营业执照前报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表”、“涉及水土保持的建设项目，还必须有经水行政主管部门审查同意的水土保持方案”等规定。

　　4.明确建设项目环评分类名录应广泛征求意见

　　《条例》第七条第二款规定：“建设项目环境影响评价分类管理名录，由国务院环境保护行政主管部门在组织专家进行论证和征求有关部门、行业协会、企事业单位、公众等意见的基础上制定并公布。”

　　5.明确建设项目环评文件审查重点

　　《条例》第九条第二款明确“环境保护行政主管部门审批环境影响报告书、环境影响报告表，应当重点审查建设项目的环境可行性、环境影响分析预测评估的可靠性、环境保护措施的有效性、环境影响评价结论的科学性等”。

　　6.减轻建设单位负担，明确技术评估费用由政府买单

　　《条例》第十二条第三款明确审核、审批建设环评文件及备案环境影响登记表不得收取任何费用的规定。《条例》第九条第三款还明确“环境保护行政主管部门可以组织技术机构对建设项目环境影响报告书、环境影响报告表进行技术评估，并承担相应费用;技术机构应当对其提出的技术评估意见负责，不得向建设单位、从事环境影响评价工作的单位收取任何费用。”并且《条例》第二十四条规定：“违反本条例规定，技术机构向建设单位、从事环境影响评价工作的单位收取费用的，由县级以上环境保护行政主管部门责令退还所收费用，处所收费用1倍以上3倍以下的罚款。”此外，依据《条例》第九条第五款的规定，明确环保主管部门应当开展环评文件网上审批、备案和信息公开，如此推进政务电子化、信息化，减轻建设单位的走流程成本和压力。

　　7.明确环保部门应当不予批准环评文件的具体情形

　　《条例》第十一条规定：“建设项目有下列情形之一的，环境保护行政主管部门应当对环境影响报告书、环境影响报告表作出不予批准的决定：

　　(一)建设项目类型及其选址、布局、规模等不符合环境保护法律法规和相关法定规划;

　　(二)所在区域环境质量未达到国家或者地方环境质量标准，且建设项目拟采取的改善措施不能满足区域环境质量改善目标管理要求;

　　(三)建设项目采取的污染防治措施无法确保污染物排放达到国家和地方排放标准，或者未采取必要措施预防和控制生态破坏;

　　(四)改建、扩建和技术改造项目，未针对项目原有环境污染和生态破坏提出有效防治措施;

　　(五)建设项目的环境影响报告书、环境影响报告表的基础资料数据明显不实，内容存在重大缺陷、遗漏，或者环境影响评价结论不明确、不合理。”

　　8.取消试生产的规定

　　此次修订删除了原《条例》第十九条、第二十条、第二十六条和第二十七条等关于建设项目试生产的规定。此后，建设单位在建设项目试生产阶段应当按照正式投入生产的标准严格落实环境保护措施，遵守环境保护规定。但在实务中，部分建设项目必须经过调试、试生产才能进行建设项目竣工及环保设施验收，对此类情形如何进行管理又成了新的难题。

　　三、取消环保设施验收审批，加强事中事后管理，强化“三同时”监管

　　1.明确将环保设施建设纳入施工合同

　　《条例》第十六条第二款规定：“建设单位应当将环境保护设施建设纳入施工合同，保证环境保护设施建设进度和资金，并在项目建设过程中同时组织实施环境影响报告书、环境影响报告表及其审批部门审批决定中提出的环境保护对策措施。”

　　需要注意的是，原《条例》第十七条规定：“建设项目的初步设计，应当按照环境保护设计规范的要求，编制环境保护篇章，并依据经批准的建设项目环境影响报告书或者环境影响报告表，在环境保护篇章中落实防治环境污染和生态破坏的措施以及环境保护设施投资概算”，而修订后《条例》在十六条第一款中删去了上述“并依据经批准的建设项目环境影响报告书或者环境影响报告表”的规定，可见即使是备案环境影响登记表的建设项目，其初步设计亦应当按照环境保护设计规范的要求，编制环境保护篇章，落实防治环境污染和生态破坏的措施以及环境保护设施投资概算。

　　此外，为督促建设单位做好环保设施建设工作，《条例》第二十二条明确规定：违反本条例规定，建设单位编制建设项目初步设计未落实防治环境污染和生态破坏的措施以及环境保护设施投资概算，未将环境保护设施建设纳入施工合同，或者未依法开展环境影响后评价的，由建设项目所在地县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处5万元以上20万元以下的罚款;逾期不改正的，处20万元以上100万元以下的罚款。违反本条例规定，建设单位在项目建设过程中未同时组织实施环境影响报告书、环境影响报告表及其审批部门审批决定中提出的环境保护对策措施的，由建设项目所在地县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款;逾期不改正的，责令停止建设。

　　2.取消环保设施验收审批，由建设单位自行组织验收并公开验收报告

　　原《条例》第二十条第一款规定：“建设项目竣工后，建设单位应当向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门，申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收。”修订后《条例》第十七条第一款明确“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目竣工后，建设单位应当按照国务院环境保护行政主管部门规定的标准和程序，对配套建设的环境保护设施进行验收，编制验收报告。”可见，今后建设单位自行组织环保设施验收，编制环境影响登记表的建设项目不需要对配套建设的环境保护设施进行验收。

　　为预防建设单位弄虚作假，《条例》第十七条第二款明确“建设单位在环境保护设施验收过程中，应当如实查验、监测、记载建设项目环境保护设施的建设和调试情况，不得弄虚作假”，在第三款明确“除按照国家规定需要保密的情形外，建设单位应当依法向社会公开验收报告。”值得关注的是，取消环保设施验收审批不代表建设单位可以不进行验收工作。依据《条例》第二十三条的规定，“需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，建设项目即投入生产或者使用的，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款;逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款;对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款;造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭”、“建设单位未依法向社会公开环境保护设施验收报告的，由县级以上环境保护行政主管部门责令公开，处5万元以上20万元以下的罚款，并予以公告”。

　　因此，建设单位应当自觉做好配套环保设施的验收工作，不得弄虚作假，否则建设单位将面临高额的罚款，其直接负责的主管人员和其他责任人员亦将被处以罚款。建设单位应当依法向社会公开验收报告，否则也将被处以罚款。

　　3.明确环境影响后评价，加强事后监管

　　依据《条例》第十九条的规定，编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用;未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目投入生产或者使用后，应当按照国务院环境保护行政主管部门的规定开展环境影响后评价。

　　《环境影响评价法》(2016修正)中虽然规定了建设单位环境影响后评价的义务，但未设置相应的罚则。此次修订后，依据《条例》第二十二条第一款的规定，编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目投入生产或者使用后若未依据国家规定开展环境影响后评价的，由建设项目所在地县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处5万元以上20万元以下的罚款;逾期不改正的，处20万元以上100万元以下的罚款。可预见，环境影响后评价制度在今后环境管理中将发挥更为重要的作用。

　　4.强化建设项目环保监督检查，公开违法者名单

　　《条例》第二十条第一款明确规定：“环境保护行政主管部门应当对建设项目环境保护设施设计、施工、验收、投入生产或者使用情况，以及有关环境影响评价文件确定的其他环境保护措施的落实情况，进行监督检查。”

　　此外，依据《条例》第二十条第二款的规定，“环境保护行政主管部门应当将建设项目有关环境违法信息记入社会诚信档案，及时向社会公开违法者名单”。

　　四、统一执法机关，加大违法行为处罚力度

　　值得注意的是，原《条例》中处罚机关通常为“负责审批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门，此次修订后处罚机关为“建设项目所在地县级以上环境保护行政主管部门”，如此批管分离，有利于充分发挥地方环保部门的职能优势，落实建设项目日常的环境监管。更重要的是，《条例》加大对建设单位的处罚力度，倒逼企业依法依规做好建设项目环境保护工作。

　　具体处罚调整幅度，如下表所示：

　　五、仍有一些问题待明确

　　《环境影响评价法》(2016修正)第二十七条规定：“在项目建设、运行过程中产生不符合经审批的环境影响评价文件的情形的，建设单位应当组织环境影响的后评价，采取改进措施，并报原环境影响评价文件审批部门和建设项目审批部门备案;原环境影响评价文件审批部门也可以责成建设单位进行环境影响的后评价，采取改进措施。”2016年1月1日起施行的《建设项目环境影响后评价管理办法》(试行)第二条规定：“所称环境影响后评价，是指编制环境影响报告书的建设项目在通过环境保护设施竣工验收且稳定运行一定时期后，对其实际产生的环境影响以及污染防治、生态保护和风险防范措施的有效性进行跟踪监测和验证评价，并提出补救方案或者改进措施，提高环境影响评价有效性的方法与制度。”

　　而依据修订后的《条例》第十九条第二款的规定，编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目“投入生产或者使用后，应当按照国务院环境保护行政主管部门的规定开展环境影响后评价”。此处未明确项目建设过程中是否应当开展环境影响后评价。

　　2.建设项目环境管理如何与排污许可证衔接?

　　依据关于公开征求《排污许可管理办法(征求意见稿)》意见的通知(环办规财函﹝2017﹞1135号)，该征求意见稿中明确“固定污染源排污许可分类管理名录规定的时限前已经建成并产生实际排污行为的排污单位，应在省级环境保护主管部门公告的期限内申请并取得排污许可证。名录规定的时限后建成的排污单位，应在产生实际排污行为之前申请并领取排污许可证。”然而，建设项目环境管理与排污许可制度如何具体衔接，比如建设项目何时申请排污许可证、建设项目发生变动时排污许可证如何变更等，相关法律法规仍未作出具体规定。