马英杰，封晓梅：论我国涉海工程建设项目环境影响评价制度

 随着人类活动向海洋的不断进军,盲目的涉海工程对海洋环境的破坏日益严重.要想遏制海洋污染和对海洋损害的势头,实现海洋开发与保护的协调发展,就必须强化涉海工程的海洋环境监督管理.而涉海工程建设项目环境影响评价则是涉海工程海洋环境监督管理的主要内容,也是整个涉海工程海洋环境监督管理活动的首要环节.本文试对我国的涉海工程环境影响评价制度进行分析,并提出了完善的建议。

    1　我国法律的有关规定

    1.1　环评资质证书的审查颁布

    涉海工程建设项目环评工作的专业特殊性及其重要性决定了评价机构必须具备特殊的资格以胜任某项涉海工程的评价要求。《海洋工程环境影响评价技术导则》明确:“海洋工程建设项目的建设单位应当在项目的立项或可行性研究阶段委托具有海洋工程环境影响评价资质的单位编制海洋工程环境影响评价大纲;环境影响评价单位根据批复的海洋工程环境影响评价大纲开展工作,组织编制海洋工程环境影响报告书。”据了解,自2006年国家推行环评工程师职业资格制度,企业申请甲级资质的门槛提高,使得全国拥有“海洋工程环境影响评价甲级资质”的单位由之前的32家降为3家。此外,为了更好的落实涉海工程的环评工作,海洋工程环评工程师的培训工作日益兴起。

    1.2　环境影响报告书的审批验收等程序要求

    根据《海洋环境保护法》四十三条规定,海岸工程建设项目的环境影响报告书由环境保护行政主管部门审查批准。但由于海岸工程建设项目涉及到海域使用、浅海滩涂养殖和船舶航行安全,所以本条规定“环境影响报告书经海洋行政主管部门提出审核意见后,报环境保护行政主管部门审查批准”;“环境保护行政主管部门在批准环境影响报告书之前,必须征求海事、渔业行政主管部门和军队环境保护部门的意见”。“审核”,是指对报批的环境影响报告书进行审查核实。海洋行政主管部门对环境影响报告书提出审核意见,可以纳入行业主管部门预审意见中,也可以按规定直接向环境保护行政主管部门提出。对于海洋工程,依本法第四十七条:“……海洋环境影响报告书,由海洋行政主管部门核准,并报环境保护行政主管部门备案,接受环境保护行政主管部门监督。海洋行政主管部门在核准海洋环境影响报告书之前,必须征求海事、渔业行政主管部门和军队环境保护部门的意见。”《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》进一步明确了海洋行政主管部门的审批权,并且规定:“海洋主管部门在核准海洋工程环境影响报告书前,应当征求海事、渔业主管部门和军队环境保护部门的意见;必要时,可以举行听证会。其中,围填海工程必须举行听证会。”使海洋工程环境影响评价的审批程序更明确。

     2　目前存在的主要问题

     2.1　从环境影响评价内容本身来说,欠缺替代方案,这一基本缺陷使得涉海工程建设项目的环评中也缺少替代方案替代方案是环境影响评价制度最基本的要求之一,对替代方案的分析是环评的核心内容,可是我国法律中却一点都没有涉及。“我们的现有规定中,所采取的办法是比较几种方案,选择最佳方案,所以也就没有再规定替代方案。但其实比较选择最佳方案与替代方案这二者在性质上是根本不同的。替代方案要求另外一个方案可以在对立的角度上完全代替评价方案,并有同样的效果。”替代方案的缺乏,使得环境影响评价活动不能为决策者提供充分的、全面的科学信息,环境影响评价制度的真正目的无法实现。

     2.2　海岸工程建设项目环境影响报告书(表)未经海洋管理部门审核的现象仍存在一定的普遍性自新《海洋环境保护法》施行至今,在整个海岸工程环评管理流程中,海洋管理部门审核缺位的问题依然不是个别现象,例如浙江国华(宁海)电厂、上海宝钢马迹山矿石中转港扩建工程等,在未经海洋管理部门审核的情况下,其环境影响报告书就已经得到环保管理部门的批准。以浙江省为例,据一项非正式的调查结果显示,浙江省沿海市海洋管理部门对海岸工程建设项目环境影响报告书(表)的审核率普遍较低,如宁波市为32%,台州市为7. 5%,舟山市为5%,温州市为2. 6%,而嘉兴市则为0。这说明在现实的海岸工程建设项目环评管理程序中,大部分海岸工程建设项目的环境影响报告书(表)没有经过海洋管理部门审核这一必经的法定环节。

     2.3　涉海工程建设项目环境影响评价始终处于被动反应的地位

    虽然法律要求建设单位在开工建设之前应该委托有资质的机构进行环评。但是许多建设项目未经环评就直接报送到计委、发改委,甚至直接由后者发起某项项目。实践中往往是在受理海域使用权申请或者废弃物海洋倾倒申请的时候,发现该涉海工程建设项目海洋环评方面的内容和管理程序存在缺损和瑕疵,如有的没有开展海洋影响评价,有的没有海洋管理部门签具的环境影响报告书(表)审核意见。项目由计划部门立项以后,意味着开发行为已基本上被政府有关部门认可,后来环评程序的功能似乎只是论证该建设项目没有不利的环境影响,或者寻求减少环境影响的对策。这样就失去了从源头上把关海洋环境影响项目的良机。涉海工程建设项目环境影响评价的最后落脚点只能是提出合适的治理方案,实质上就成了一个在社会行为末端和尾部的行为。

     2.4　管理信息系统尚不完善

    从管理的技术模式上看,目前涉海工程海洋环境影响评价管理基本上处于手工操作层面,管理程序中每一个步骤都必须凭借人力来操作完成.虽然计算机已经在办公活动中得到普及,但基本上只是一种辅助的技术手段,仅仅发挥着文字处理和简单、机械的数据整理功能.从涉海工程海洋环境影响评价管理的实践过程来看,这种操作模式已经显现出诸多的缺陷和弊端,如信息交互不及时、信息反馈不灵敏、统计口径不统一、统计标准不规范、统计数据不准确和不完整、资料共享性差等,在一定程度上影响了环境影响评价预测的准确性和对策的有效性。

     3　对这一制度的改进建议

     3.1　建立环境影响评价替代方案制度

    为了真正发挥环境影响评价优化建设项目方案的预防作用,保障建设项目真正符合环境法规的要求,在进行涉海工程建设项目环境影响评价时,应该提供两个以上的建设项目方案,以便通过环境影响评价确定对海洋环境影响最少的最优方案。可以借鉴美国在这方面的经验,引进替代方案机制,在立法中规定替代方案环境影响的内容,以体现科学决策的择优原则。

     3.2　加强涉海工程建设项目环评管理相关职能部门之间的沟通和交流,增进部门之间的共识,促进部门之间的配合和协作海洋环评管理是整个涉海工程建设项目环评管理中的有机组成部分,审核或核准是整个涉海工程建设项目环境影响评价文件审批程序中的重要环节。事实已经说明,海洋管理部门要想做好涉海工程建设项目海洋环评管理工作,切实履行涉海工程建设项目海洋环评管理职能,其他相关职能部门的协作与配合是一个不可或缺的外部因素。因此,各相关职能部门在履行各自的涉海工程建设项目环评管理行政职能时,不能为本位主义和本部门利益所囿,应不断加强彼此之间的协作与配合。针对涉海工程建设项目环评管理的现状、特点和发展趋势,最好是省政府出台有关加强涉海工程建设项目环境影响评价管理工作的相应意见,提出针对性的强力政策和措施,以进一步明确各职能部门的管理权限,规范各职能部门的管理行为,理顺部门关系,加强部门协作。只有这样,才能真正做到涉海工程建设项目环评管理工作的“科学、规范、便民、高效”。

    3.3　及时启动环评程序,在涉海工程建设项目立项时,环评单位就应开始介入,同时要对政府及相关职能部门在履行涉海工程建设项目管理职能时所产生的各类行政行为的程序和内容予以严格监督严格执行《行政许可法》,对于未按照涉海工程建设项目环评管理程序而审批的行为,一律视为无效审核、审批。同时,按照《行政许可法》的规定和要求,严格执行政务公开和信息披露制度,实行行政审批行为的透明化。对于没有经过海洋环境影响评价并由海洋管理部门出具环评审核(核准)意见的涉海工程建设项目和不具有环评资质或没有按照相关涉海环评技术规程,以及采用不具备资质的业务机构所提供的相关数据进行涉海工程环境评价的报告编制单位,定期在媒体上予以公开和曝光,及时接受社会公众和媒体舆论的有效监督。

    3.4　构建以计算机、网络通信等现代信息技术为载体的涉海工程海洋环境影响评价管理信息系统,加大对涉海工程建设项目环评的科技投入力度改进和完善涉海工程海洋环境影响评价管理,就必须实现管理程序操作的规范化和信息化,在涉海工程项目建设单位与海洋管理部门之间构建一个交互式的技术平台,来进行相互间的交流、沟通以及信息指令的传递反馈,从而实现海工程海洋环境影响评价管理流程的高速、高效运作.加快我国环境影响评价数据库的建设。包括建设国家环境数据库、地方和地区性环境影响评价资源中心、专家信息系统等。这些数据库一旦建成,将极大地方便环境影响评价工作,提高环境影响评价预测的准确性和减缓措施的有效性,使得环境影响评价工作更具科学性。