新危化条例对未批先建行为先改后罚有待商榷

      新的《危险化学品安全管理条例》(国务院令第591号）第七十六条第一款规定：未经安全条件审查，新建、改建、扩建生产、储存危险化学品的建设项目的，由安全生产监督管理部门责令停止建设，限期改正；逾期不改正的，处50万元以上100万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。与现行的《危险化学品安全管理条例》(国务院令第344号）相比，对这种未批先建的违法行为的处罚金额有了大幅提高，但多了先限期改正，逾期不改正才予以进一步处罚的前置条件。笔者认为，这样的改变无论从实际操作还是立法目的上看，都是有待商榷的。

　一、改正期限如何确定？既然是限期改正，当然必须给企业一个能够改正完毕的合理期限，如果给的期限过短，很可能使企业觉得“就是为了罚款”。在确定期限前，首先要看安全条件审查需要办理哪些手续。因新条例对此没有专门规定，只能以现行的做法进行参考。现行的危化建设项目安全条件审查办理程序规定于《危险化学品建设项目安全许可实施办法》（国家总局令第8号），通常办理的程序为“两审查一验收”，即设立安全审查、安全设施设计审查、竣工验收。在此过程中，除安监部门外，还可能涉及发改、经信、规划、建设、工商、国土、环保、消防、质监等多个政府部门，以及设计单位和安全评价机构。因此，对于企业在多长时间内能够把这一整套手续办好，实在是个很难说的事情，只能由监察人员推定一个大致的期限，可以确定的是想在短期内办好手续是不可能的。

    二、期限到了未改正就能处罚？未必。企业到期未能改正有三种可能性：1、期限过短，设定不合理；2、由于相关政府部门的工作安排和工作要求各有不同，使企业在某些环节上花去过多时间；3、企业改正态度不积极。

　　如果原因是前两种，笔者认为不宜处罚，而应当适当延期。当然硬要处罚也不是不行，但是会造成企业相当大的抵触情绪。如果是由于企业自身改正不积极导致到期未改正，自然应当坚决依法予以处罚。但是从笔者多年来监察执法的实践经验看，这类被查到存在危化品建设项目未经批准擅自建设的违法行为的企业，至少在改正态度大部分还是积极的。即使其真的存在懈怠情况，在取证上也存在相当大的难度。一是因为基层安监执法力量薄弱，人手少事情多，很难经常性、全过程的监控企业的改正情况；二是企业可以在陈述申辩中把原因推到相关政府部门或设计、评价机构身上。进入立案程序的话，办案人员应当对企业陈述申辩的情况予以核实，这在实践中确有难处。从“疑案从无”的角度讲，处罚也有相当大的困难。　

　　综上，设置限期改正的前置条件使得使用后面的处罚条款进行处罚在实际操作中存在相当大的困难，事实上减轻了对未批先建行为的处罚。而在打击危化品生产经营非法违法行为上，新条例的立法目的是加大行政处罚的力度。

　　有人认为这体现了以人为本的执法理念。但是对于危险化学品建设项目安全条件审查的这一法律规定而言，各级安监部门多年来一直在不断进行着耐心的宣传，也经过了多年的实践。对于危险化学品行业的从业人员而言这应该是一个常识，即使不知道办理的具体程序，对于需要办理安全条件审查本身，是应该知道的。就像一个人被查到无证驾驶，辩解说不知道开车还要驾驶证，实在是说不过去。

　　笔者认为，对于未经安全条件审查，新建、改建、扩建生产、储存危险化学品的建设项目这种严重的安全生产违法行为，直接予以处罚才能达到有效打击，强化危化品安全监管的目的。