浅谈安全生产执法工作应该把握的几个问题

          我国安全生产监管体系目前正处于初创时期，与发达国家相比还有差距，安全生产法制建设还相对滞后，人们的安全生产法律意识相对比较淡薄，安全生产监督管理工作点多面广、工作量大、监管力量不足、监管不到位的问题，严重影响我们安生生产行政执法部门的监督管理，加之我们安监战线上的执法人员一般都比较新，法律、法规和标准、规范掌握不全，经验不足，执法不严，适用法律不准等现象时有发生，稍有不慎，很容易导致执法犯法，结合几年来的安全生产行政执法工作实践，通过学习总结，笔者认为，做为一名安全生产行政执法人员，应该首先把握以下几个方面的问题。

    一、安全生产行政执法的有关概念和行政处罚原则

　　（一）什么是行政执法。

　　广义的行政执法：是指行政机关和法律、法规授权的组织在行政管理活动中行使行政职权，依照法定职权和法定程序，将法律、法规和规章直接应用于个人或组织，使国家行政管理职能得以实现的活动。它包含行政许可、行政确认、行政裁决、行政处罚、行政强制和行政检查等行政行为。

　　狭义的行政执法仅指行政检查和行政处罚。行政检查：是指行政主体基于行政职权依法对公民、法人和组织是否遵守法律、法规和规章等情况进行检查了解的行为。行政处罚：是法定的行政机关或组织，依法对违反行政管理秩序的公民或其它组织实施的制裁。

　　（二）行政处罚的分类。

　　行政处罚可分为简易处罚和一般处罚。

　　简易处罚指违法事实确凿、情节简单并有法定依据、对公民处50元以下，对法人或其他组织处1000元以下的罚款或警告的行政处罚。简易处罚在我们安全生产行政执法过程中很少使用。

　　一般处罚是指除按照法律规定可以当场做出行政处罚的案件外的其他行政处罚。

　　（三）行政处罚的原则

　　1、行政处罚法定原则。即：①处罚依据必须法定；②实施处罚的主体及职权是法定的；

    ③处罚程序是法定的。行政处罚法第三条规定：没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。

　　2、行政处罚遵循公正、公开的原则。执法者要从公心出发，执法要公平正直，对受处罚者一视同仁；处罚的依据、程序和过程必须是公开的。行政处罚法第四条第二款规定：对违法行为给予的行政处罚的规定必须公开；未经公布的，不得作为行政处罚依据。

　　3、违法行为与行政处罚相适应的原则。实施的行政处罚，必须与受罚人的违法行为的

　　事实、性质、情节及社会危害程度相适应，亦即行政处罚的种类、轻重程度及其减免均应与违法行为相适应。

　　4、处罚与教育相结合的原则。行政处罚是法律制裁的一种形式，但又不仅仅是一种制裁，它兼有惩戒与教育的双重功能。处罚不是目的，而是手段，通过处罚达到教育的目的。行政机关在行政处罚的适用中应当始终坚持教育与处罚相结合。

　　5、不免除民事责任、不取代刑事责任原则。行政相对方因违法受到行政处罚，其违法行为对他人造成损害的，应当依法承担民事责任。违法行为严重构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。不得以已给予行政处罚而免于追究其民事责任或刑事责任。因为行政制裁与民事制裁、刑事制裁的性质及对象等是不同的。

　　6、救济原则。在行政处罚中必须提供充分的救济，才能真正保障相对方的权利。相对方对行政主体给予的行政处罚依法享有陈述权、申辩权；对行政处罚决定不服的，有权申请复议或者提起行政诉讼。相对方因违法行政处罚受到损害的，有权提出赔偿要求。

　　7、处罚追究时效原则

    自违法行为终止之日算起，二年内未追究责任的,不再处罚,单行条例中另有规定的依规定。

　　8、一事不再罚原则

　　行政处罚法二十四条规定：对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。对这一原则应从三个方面去理解：①对于同一个违法行为，一个或数个行政机关不得依据同一法律规范进行再次处罚（指罚款）。②对于同一个违法行为，如果是依据同一个法律规范应当进行并处数种行政处罚，则不论行政机关是一个或数个，均不违背“一事不再罚”原则。③对于同一个违法行为，一个或数个行政机关不得依据不同的法律规范做出同一种类(罚款）的行政处罚。④同一违法行为违反的是两个或者两个以上法律法规，依照法律法规的规定一个或者两个以上的行政机关都有处罚权。这种情况是法律规范之间的竞合问题。如果是一个行政机关，两个法律规范多数为特别法与一般法的关系，则此时应优先适用特别法；如果是多个行政机关，一般适用谁查处谁制裁的原则，除非后查处的行政机关依法处以其他种类的行政处罚。如果谁查处谁处罚确有错误，也应当先对其加以否定后再重新处罚。

　　二、处罚的主体、管辖和适用

　　（一）行政处罚主体。

　　1、行政机关。行政处罚是国家权力的组成部分，原则应由行政机关行使。不是所有机关都可行使行政处罚权，要具备三个条件：要有外部管理职能、要依法有处罚权、要在法定职权内行使。另外，限制人身自由的处罚只能由公安机关实施。

　　2、法律法规授权的组织。法律、法规授权的组织，是指以法律、法规授权而行使特定行

　　政职能的非行政机关组织。享有与行政机关相同的行政主体地位，可以自己的名义行使所授职权，并对外承担法律责任。实施处罚要具备三个条件：①该组织有管理公共事务的职权；②法律明文授权；③在法定授权范围内行使。

　　３、行政机关委托的组织。处罚法第18条规定行政机关可将处罚权委托给符合下列三个条件的事业组织行使。①依法成立的管理公共事务的事业组织；②具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员；③对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。

　　（二）安全生产行政处罚的管辖

　　管辖权限是法律法规确定的，是行政机关划分处罚权限的法律制度。一般分为：地域管辖、级别管辖、指定管辖。

　　（三）安全生产行政处罚的适用

　　1、前提条件：违法行为客观存在；行为人所实施的行为违反了法律法规或者规章的规定。

　　2、实施主体条件：必须是法律法规规定的负有管辖权的主体实施（即职权法定）。

　　3、责任主体条件：必须有具有一定责任能力，且违反行政管理秩序的行政行为人。

　　需要注意的是：适用自然人时，要注意行为人的责任年龄、责任能力；适用单位时，要注意考察其是否具有法律规定的责任能力。

　　有法人资格的单位可独立承担法律责任，是适格的；

　　单位内设机构不具有独立的法律主体资格，因而不具备责任能力，不能处罚；

　　不具备法人资格，但一定程度上享有法律权利、承担法律义务的单位，具有承担法律责任的能力，也可作为被处罚主体。如中石化、中石油的加油站等

　　4、时效条件：处罚时，应注意违法行为未超过追究时效，超过法定追究时效，不得实施处罚。《行政处罚法》第二十九条规定“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算” 。

　　5、行政处罚裁量的适用。行政处罚实施实践中，虽然情节不是受处罚的构成要件，但对行政处罚的适用产生重要的影响，《行政处罚法》中也有根据不同情节，给予免于处罚、从轻和减轻处罚的规定。

　　1）不予处罚情形包括四种：

　　A、不满十四周岁的人有违法行为的，

　　B、精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的

　　C、违法行为在二年内未被发现的，

　　D、违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，

　　2）从轻和减轻处罚

　　从轻处罚是指在法定种类和幅度内，适用较低的种类和处罚下限。注意：从轻并非选择最低种类和最低幅度，也要考虑具体情节酌量选择，减轻处罚是指在法定低限以下适用处罚。

　　3）自由裁量

　　指行政机关依据法律、法规、规章规定，根据当事人违法的具体情况，在法定种类和幅度内进行裁量，作出行政处罚决定的权限。自由裁量给执法带来一定的灵活性，也是法律赋予行政机关的权利，有利于执法机关应对纷繁复杂、变化发展的执法环境。但是，必须坚持违法行为与所受处罚相适应的原则，必须在法律法规等规定的行政处罚自由裁量权限范围内进行。

　　三、安全生产行政处罚的种类和行政强制

　　（一）《安全生产违法行为行政处罚办法 》（国家总局15号令）规定的安全生产违法行为行政处罚的种类：

　　１、警告；适用于违法情节轻微或者未造成实际危害后果的违法行为。

　　２、罚款；

　　３、责令改正、责令限期改正、责令停止违法行为。

　　４、没收违法所得、没收非法开采的煤炭产品、采掘设备。违法所得的界定 ：一般意义上讲，违法所得是指销售收入扣除直接成本和已交税费后剩余部分（即毛利润）。但安监总局15号令57条对违法所得作了明确规定——指销售收入。

　　５、责令停产停业整顿、责令停产停业、责令停止建设、责令停止施工。与责令暂时停产停业、停止建设、停止施工或者停止使用的区别，前者是行政处罚中的行为罚，期限不定；后者是一种现场处理措施，期限一般不超过6个月；

　　６、暂扣或者吊销有关许可证，暂停或者撤销有关执业资格、岗位证书。该项处罚由发证机关决定。其中，暂扣有关许可证和暂停有关执业资格、岗位证书的期限一般不得超过6个月，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。

　　７、关闭。给予关闭的行政处罚，由县级以上安监部门报请县级以上人民政府按照国务院规定的权限决定。

　　８、拘留。给予拘留的行政处罚，由县级以上安监部门建议公安机关依照治安管理处罚法的规定决定。

　　９、安全生产法律、行政法规规定的其他行政处罚。

　　（二）行政强制措施。

　　行政强制措施是指行政机关在实施行政管理的过程中，依法对公民人身自由进行暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财产实施暂时性控制的措施。根据《安全生产法》和国家安监总局15号令的规定，主要有2种行政强制措施。一是强制危险场所暂时停产停业，撤离人员。重大事故隐患排除前或者排除过程中无法保证安全的，应当责令从危险区域撤出作业人员，并责令暂时停产停业、停止建设、停止施工或者停止使用，限期排除隐患。二是对不符合安全标准的设备、设施、器材进行查封、扣押。对有根据认为不符合安全生产的国家标准或者行业标准的在用设施、设备、器材，安全监管监察部门应当依法予以查封或者扣押。

　　行政强制措施决定程序

　　1、确认检查对象存在无法保证安全的重大事故隐患；

　　2、填制并向检查对象下达《强制措施决定书》，并限定整改时间；

　　3、填写《送达回执》，并请检查单位相关负责人在《送达回执》上签字；

　　4、监督检查对象落实停产停业措施，必要时使用封条封住其主要设备设施；

　　5、整改完毕后，企业提出申请，组织人员对整改情况进行验收；

　　6、解除强制措施或立案处罚；验收合格的，下达《复查意见书》，解除强制措施；未按要求整改的，按规定立案进入行政处罚程序。

　　四、行政处罚程序及应注意的问题

　　简易行政处罚程序在实践中极少使用，在此不做探讨。

　　一般处罚程序的基本程序

　　1、立案。

　　立案条件：有明确的违法行为人及违法行为；有证据证明违法事实存在；属于本级安监部门的管辖范围；依法应当给与行政处罚；违法行为未超过追究时间。立案不等于当事人已违法，是当事人有违法的嫌疑。立案批准人应指定2名以上的案件承办人员。

　　2、调查取证。

　　调查取证应由两名以上执法人员负责办理，调查前应先向被调查人出示合法有效的行政执法证件，说明来意。调查人员应到与案件有关的单位全面调查取证，本着全面、及时、客观、公正的原则收集证据。经审定采用的证据，要详细注明来源、日期、证明意义并载入案卷。调查取证时应按规范制作《勘验笔录》和《询问笔录》，必要时进行现场录像和拍照，收集有关书证、物证。

　　3、案件调查报告审查。

　　案件调查终结，在下发《处罚告知书》前，执法机构内部应对调查情况进行审查，使处罚更加准确合理，主要审的是《调查报告》。这是一个内部审批程序，不是法定处罚程序。

　　 4、处罚告知及送达。

　　 《案件调查报告》经审查批准后（以领导在《案件调查报告》上的签字日期为准），承办人员应在三日内制作《行政处罚告知书》，在七日内将《告知书》送达当事人，并按规定填写《送达回执》，并将做出行政处罚决定的事实、理由、依据、拟给予的行政处罚及当事人享有的陈述、申辩、听证等权利告知当事人。如果有整改事项的，应同时下达《整改指令书》。作出责令停产停业整顿、罚款超过2万元等重大行政处罚的，应制作《听证告知书》一并送达。

　　 5、听取陈述、申辩和听证。

　　 《行政处罚法》第四十二条 行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。

　　《行政处罚法》第四十一条 行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。

　　 6、案件审查。

　　 按照《行政处罚法》第三十八条的要求，调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查。对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。这是处罚法的明确规定，必须遵守，特别是重大案件。案件集体审查后，应制作《行政处罚集体讨论记录》，经与会人员签字后，放入案卷。

　　 7、处罚决定及送达。

　　处罚告知书送达后，当事人未在规定时限内要求陈述、申辩和听证的，或陈述、申辩复核工作完成及已按听证意见复核完毕的案件，承办人员应及时填报《案件处理呈批表》，并附案件的有关材料，提出处理意见报负责人审批。批准后，承办人员及时制作《行政处罚决定书》，并按规定7日内送达当事人。

　　 8、当事人执行。

    《行政处罚决定书》一经送达便生效，被处罚人应当自接到《行政处罚决定书》之日起十五日内予以履行，案件承办人员应及时索取已执行的证明材料。复议和诉讼期内，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外。案件承办人员要监督当事人履行处罚决定，需要复查的及时组织复查，对逾期未交交款的单位或个人，承办人员制发《罚款催缴通知书》，予以催缴。逾期未申请复议或诉讼、经催缴又不履行的，应申请人民法院强制执行。当事人因经济困难，可以要求延期或分期缴纳罚款。分期缴纳罚款的，每期均应当单独开具《延期（分期）缴纳罚款批准书》，承办人员将《延期（分期）缴纳罚款批准书》送达当事人，并替换原《罚款缴纳通知书》。当事人持《延期（分期）缴纳罚款批准书》在银行缴款。当事人已缴第一期罚款或批准延期的，将有关材料入案卷，可暂时结案，但要注意余款的追缴。

　　9、结案归档

　　符合结案条件的案件，承办人员应及时填写《结案审批表》，经负责人签署意见审批结案，并及时整理案卷归档。案卷立案归档后，任何单位和个人不得擅自增加、抽取、涂改和销毁案卷材料。未经安全监管监察部门负责人批准，任何单位和个人不得借阅案卷。

　　 五、如何开展安全生产执法检查

　　 （一）制定检查计划。

　　安全检查计划，包括年度检查计划，月度检查计划和每周检查计划。特别是要按照安监总局24号令要求制订年度《安全监管执法工作计划 》。《安全监管执法工作计划》应当包括监管的对象、时间、次数、主要事项、方式和职责分工等内容。

　　 （二）检查前的准备。

　　 1、调阅和了解检查对象情况；

　　 2、根据检查对象的情况，准备和熟悉相关的法律法规和国家标准规范等；

　　 3、检查和准备执法文书和执法用具，包括执法文书、执法证件、执法用具和相应的法律法规和标准规范等依据文件。

　　 4、联系检查对象。事先与被查单位进行联系，避免相关人员不在，造成检查不能顺利进行。

　　 （三）实施检查。

　　 1、出示证件及表明来意，必须有2名以上执法人员主动出示证件，并将检查的内容、程序、方法告知被检查单位。

　　 2、询问和查阅有关安全管理资料，首先检查企业安全管理和相关资料是否符合法律法规的要求。有关资料主要包括：安全生产规章制度（ 省政府办公厅《落实生产经营单位安全生产主体责任暂行规定》中规定了13种制度）和操作规程建立情况；安管机构设置和安管人员配备情况；人员培训教育情况；安全生产资金投入和物质保障情况；安全生产管理情况；生产安全事故报告和应急救援资料等等。

　　 3、进行现场检查，检查企业现场是否存在安全事故隐患，从国家标准规范角度检查。

　　 主要检查内容：检查对象与周边间距、总平面布置是否符合要求；重点部位（如变电所、危化品库房、可能存在爆炸的场所等等）是否符合要求；车间的设备布置是否符合要求；安全设备设施是否健全完好；警示标志是否符合要求等等是否有违反标准规范的情况。

　　 （四）将检查情况告知检查对象。

　　将检查结果告知检查对象，并根据检查情况提出整改要求或警告。

　　 （五）制作检查文书。

　　 1、制作《现场检查记录》并请企业有关负责人签字。《现场检查记录》是内部文书，是一个工作情况纪录，没有必要给企业。企业如确需要时，可复印给企业。

　　 2、有事故隐患或违法行为的，下达《现场处理措施决定书》或《责令改正指令书》限期改正。

　　 3、发现企业存在不符合保障安全生产的国家标准或者行业标准的设施、设备、器材，予以查封或者扣押，下达《查封（扣押）物品通知书》和《物品清单》。

　　 4、需要有关不在场当事人员协助调查的，下达《调查询问通知书》，约定调查询问的时间、地点。

　　 （六）回单位报告检查情况及文书归档。

　　 　按规定向负责人报告检查情况，将文书登记造册，及时归入检查档案，一企一档。

　　 （七）整改复查

　　 生产经营单位提出复查申请或者整改、治理限期届满的，安全监管监察部门应当自申请或者限期届满之日起10日内进行复查。未整改或整改不合格的，及时立案，进入行政处罚程序。对于检查中发现的违法行为，调查取证后，符合立案条件的，要在5日内补办立案手续。

　　（作者：赵振林 单位：山东省胶州市安监局）

（赵振林）