转变经济发展方式是“十二五”各项工作的主线，节能减排作为一个加强和改善宏观调控、促进产业结构调整的手段而被赋予了更重要的意义。在转方式调结构的背景下，抑制“两高”行业增长、实施资源总量控制、推行差异化减排政策，成为“十二五”节能减排新的政策导向和目标要求，呈现出新的变化。
变化之一: 为“两高”行业发展设置天花板
“十一五”期间，节能减排在抑制“两高”行业过快发展中起到了“天花板”的作用。
“十二五”期间，减排指标增加到4项，“天花板”的作用将更加明显。
我国目前GDP增长过快主要来自重化工业的拉动，重化工业单位GDP能耗远远高于其他行业，对GDP的贡献率仅为28％，却消耗了全国56％的能源。
尽管中央政府不断采取措施控制重化工业的增长速度，但是挡不住地方政府扩张重化工业的冲动。2011年1~2月，六大高耗能行业完成投资2211亿元，同比增长10.9％。清华大学能源环境经济研究所的研究表明，GDP增速过快，在现有的经济结构下，意味着重化工业占工业产值的比重上升，导致结构节能的贡献率迅速降低，这也意味着排污量的增加。
我国高耗能、高排放行业增长仍然过快，产业结构重型化的格局整体上尚未改变。未来很长一段时间都将是节能减排与经济发展相互博弈的过程。“十二五”规划纲要中新增了减排指标，表明中央更加注重利用节能减排的倒逼机制，推动产业结构调整。
工信部数据显示，今年1~2月，六大高耗能行业完成投资比同期规模以上工业投资增速低13.8个百分点。安信证券的报告认为这很大程度上要归功于节能减排。
中国环境规划院大气环境部主任助理严刚认为，“十二五”节能减排指标的设定充分考虑了资源环境的压力、经济社会发展增速以及能源消费增量。
由于节能减排指标的约束性更强，为“两高”行业的发展划出了一道红线。
北京市环保部门近日表示，今后5年将制订更加严格的企业准入制度，冶金、建材、化工等高污染高耗能产业将不能进入北京。
唐山市2011年计划淘汰400立方米及以下高炉、30吨及以下转炉和电炉，涉及炼铁产能405万吨、炼钢产能1324万吨。唐山市工信局局长盛新丰认为淘汰落后产能，将为唐山发展高新技术产业，调整重工业产业结构腾出发展空间。
随着节能减排的深入推进，其“天花板”作用将越来越大。
变化之二:排污总量控制与煤炭消费总量控制并举
据测算，“十二五”期间，煤炭消费量可能达到42亿吨。而在煤炭消费结构、污染物排放水平与2010年相同的条件下，2015年全国煤炭最大允许消费量，仅为28.6亿吨。
目前，我国单位GDP煤耗是日本的15倍，是美国的8.7倍；煤电的转化效率为30％左右，低于发达国家的40％。这样的能源利用效率必然导致污染物排放量的大幅度攀升。一方面是环境容量有限，另一方面是经济增长必然带来资源能源消耗的增长和污染物排放量的增加。出路何在？
“十二五”期间，节能减排政策出现的一个新变化就是污染物排放总量控制与煤炭消费总量控制并举，从源头入手控制污染增量。通过能源消耗总量控制，一方面可以减少污染物排放量，另一方面可以倒逼经济发展方式转变和控制“两高”产业。
自2012年开始，我国将在“三区六群”地区实施区域煤炭消费总量控制试点，包括京津冀地区、长三角地区、珠三角地区，以及辽宁中部城市群、山东半岛城市群、武汉城市群、长株潭城市群、成渝城市群、海峡西岸城市群。这些试点地区都是用煤大区，也是大气污染联防联控的重点地区。
由环境保护部等9部门联合发布的《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量指导意见的通知》提出，政府将严格控制重点区域内燃煤项目建设。
北京已经率先提出了煤炭消费总量控制计划。今后5年，北京要确保降低煤炭消耗量，严格控制新建燃煤设施，加大清洁能源改造力度，将燃煤总量控制在2000万吨以下。在燃煤污染控制方面，北京将进一步调整能源结构，对现有燃煤设施基本完成清洁能源改造。
上海市近日也提出，到2015年，上海市将把能源消费总量控制在1.4亿吨标准煤之内。实施总量控制后，上海市将明确各个区县、各主要用能领域和各重点用能单位“十二五”能耗总量和增量控制目标，并根据产业结构、发展定位和节能潜力，确定差别化的单位增加值能耗下降幅度和年均能耗总量增长率。
由于“三区六群”涵盖中国经济的核心动力区域，在能源结构尚未发生明显变化的前提下，限制这些区域用煤总量，将意味着限制地方经济发展的速度。
这一政策将对火电、钢铁、有色、水泥、石化等行业产生较大影响。“目前，我们正在调查研究具体的实施方案。”严刚透露说。
天津市环保局一位负责人表示:“这一政策对大气污染治理是一个福音，但对经济发展很可能是一个障碍，地方试点的阻力很大。”
除了控制煤炭消费总量以外，“十二五”期间还将对水资源进行严格控制。
今年1月，《中共中央、国务院关于加快水利改革发展的决定》出台，着力推出最严格的水资源管理制度，并将其定义为推进经济结构调整、发展方式转变的一个重要抓手。
“十二五”期间，全国年用水总量力争控制在6700亿立方米以内，万元国内生产总值和万元工业增加值用水量明显降低，单位工业增加值用水量累计降低30％。对于取水总量已经达到或者超过总量控制指标的地区，国家将暂停审批建设项目的新增用水，对取水总量接近取水许可控制指标的地区，限制审批新增用水项目。
2010年，山东、江苏、河北、浙江、上海、天津、北京7省(市)已经开展先行先试的工作。山东省政府通过了《山东省用水总量控制管理办法》，这是国内第一部有关用水总量控制管理的地方政府规章。
少用水意味着少排放，也意味着粗放型的经济增长方式要变革，高耗水高排放的产业将受到控制以至最终被淘汰出局。
变化之三:实施差别化减排促进区域协调发展
“双八双十”是全国平均的减排指标，最终要落实到各个省(市)，因为减排指标影响经济发展速度，因此指标如何分配成为各地关注的焦点。严刚介绍说:“‘十二五’主要污染物减排指标分配突出了区域差异性。”这是减排政策出现的又一个新变化。
据悉，在确保实现全国总体控制目标的前提下，“十二五”期间国家将对东、中、西部地区减排实行区别对待。其总体原则是，与“十一五”相比，对东部地区的要求要高一点，中部地区基本持平，对西部地区减轻压力。
我国不同地区经济发展状况不同，环境容量也不一样。中国环境规划院高级工程师王东指出，节能减排指标的分配首先要充分考虑各地减排潜力。
“十二五”期间，各省(市)的减排潜力是根据各省(市)规划进行审核后，按照统一的原则和方法进行测算，力图体现合理性和地区差异性。
据悉，“十二五”节能指标分为5个梯度。中国环境科学研究院院长孟伟认为，污染减排指标在分配上也应该像节能指标一样，梯度更明显、指标差别更大，体现出地方的经济发展状况和环境现状，这样更有利于减排工作实施，也有利于区域经济环境协调发展。
“根据各地环境质量状况和环境容量分配减排指标，这也是指标分配的一个重要原则。”严刚举例说，比如东部地区酸雨和灰霾污染较重，环境压力较大，削减比例也会相应加大；而中西部地区，除了个别城市外，总体上环境容量较大，因此削减比例也相对较低，不会给中西部地区经济发展带来过多压力。但是污染物减排指标的分配最终还是要与各地区经济发展保持一致，经济总量大的地区，减排潜力和比例也会相对较高。
“东西部地区之间可以开展排污权交易。”严刚希望出现西部地区的企业将排污权交易给东部企业的情况。他表示，不能以差异化的减排指标为借口，发展“两高一低”产业。
在今年“两会”上，全国政协委员陈雅棠建议，适度实施差别化的环境保护绩效考核政策和污染减排新机制，以引导西部各级政府转变执政理念和发展观念。
浙江省人大代表戴霖军则认为，应该实行节能减排区域差异化的考核政策:一是对低于“十一五”节能减排平均数值的地区在任务分解上适当倾斜；二是对各地区域发展水平进行分类评定，按人均GDP3000~5000美元、5000~7000美元、7000美元以上3档分别实行差异化的考核政策，对相对落后的、尚处于工业化初期和中期的地区在任务分解上适当倾斜。
中西部一些地区希望在减排指标上有所放宽，但是，中西部地区特别是一些西部省份，生态环境脆弱，而且处于大江大河上游地区，如何既减轻减排指标压力促进经济发展，又确保排污总量控制在区域流域环境承受能力之内，是一个需要重视的问题。
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