环评做了，问题出了，为何？

居住在海久公司附近的一名女孩及她血铅超标的检测报告单。　

 
卫生防护距离难保证

“亲密接触”谁之过？

    从近期发生在浙江省台州市、湖州市和广东省河源市的这3起血铅超标事件中，我们不难发现，台州市速起蓄电池有限公司(以下简称为速起公司)、浙江海久电池股份有限公司(以下简称为海久公司)、三威电池厂3家企业虽然都做了环境影响评价，但均存在未按要求设置卫生防护距离、违法违规生产等问题。正是这些生产铅酸蓄电池的企业与当地居民的“亲密接触”，导致了多位村民出现血铅超标。

什么是卫生防护距离？为什么这些企业都没有按要求设置卫生防护距离？政府、环保部门、企业该如何厘清未达到卫生防护距离造成环境侵权的责任呢？

目前，环保部门监管时沿用的是1989年卫生部出台的《铅蓄电池厂卫生防护距离标准》。其中，对卫生防护距离的定义为:产生有害因素的部门(车间或工段)的边界至居住区边界的最小距离。

在这份标准中，按照生产规模及近5年平均风速，规定了最少300米、最多800米的防护距离。遵照此标准要求，近期发生的这3起血铅超标事件中，企业的卫生防护距离均应为500米。那么，500米，这个并不长的距离，为什么无法达到呢？

调查:3家企业无一达标

我们先来看看广东省河源市紫金县三威电池厂的情况。

记者调查发现，在河源市“政风行风热线”网站上公布的投诉回复栏目中，一位利先生于2007年3月21日反映:紫金县临江镇三威电池有限公司在生产过程中产生铅尘污染环境。

河源市环保局于同年4月18日做出回复:经调查，“投诉者居住的房屋距三威电池有限公司最近约10米，属该公司厂区征地范围之内，经过对临江工业园委员会了解，是当时征地赔偿问题没有解决，故有两户位于井水工业区范围内的房屋一直未搬迁，目前该投诉者房屋只有一两个人留守。此问题投诉的主要症结不是环境问题，而是征地赔偿问题。”

也就是说，在2007年三四月间，在三威电池厂工业区内，在环评批复要求企业设置的500米卫生防护内，仅有两户居民没有搬走。

但广东省环保厅环境监察局副局长陈文韬近日说:“现在的情况是，不仅当时要求搬迁的没搬，因为城市发展，反而越来越多的人住进来。据村委会统计，在防护范围内的居民有100多户。”

对于卫生防护距离内迁入越来越多的居民，当地政府没有及时处理和制止，直接导致了此次事件的发生。

那么，海久公司的卫生防护距离情况又是怎样的呢？据了解，紧挨厂区外墙就是一个露天菜市场；与海久公司隔着一条马路，就是新市镇孟溪村的农田和村庄。在500米防护距离内，尚有113户居民。而在公司厂区内，还有一个家属楼住有部分员工及家属。

台州速起公司的情况更为恶劣。速起公司的厂房离居民区仅一墙之隔，站在厂房外就能闻到一股股刺鼻的气味。厂区里时有污水排出，而村民洗衣服、种菜，大多使用的就是井水。

疑问一:防护距离能有弹性吗？

3家公司没有一家达到500米卫生防护距离的要求，而工厂与居民的“亲密接触”正是这么多人血铅超标的主要原因。防护距离可以有弹性吗？

卫生防护距离的作用是为企业无组织排放的大气污染物提供一段稀释距离，使污染气体到达居民区时的浓度符合国家标准。

“防护距离是对建设项目最基本的要求。”中国政法大学教授王灿发说，对铅蓄电池厂300~800米的要求，这只是一般的卫生防护距离，而不是有无污染的距离。卫生防护距离是卫生部门制定的，它是从卫生和人体健康角度出发制定的。即使达到，也不能保证没有污染；但如果连这个都达不到，对健康的保障就无从谈起了。

某环评机构负责人说:“在环评过程中，选址的环境合理性除取决于城市总体规划相容性、资源利用的可持续性、公众参与的认同性等诸多因素外，卫生防护距离的可达性也是必不可少的因素。合理确定卫生防护距离，可有效防止污染纠纷，减少影响范围。”

疑问二:是个案还是普遍现象？

也就是说，卫生防护距离是企业必须要达到的、最基本的要求，但现实情况又如何呢？

据中国电池工业协会的数据，目前我国有2000多家铅酸蓄电池企业，有生产许可证的企业约1800多家，产值在500万元以上的企业只有200多家，不到整体数量的10％，而产值在亿元以上的则更少。

今年3月，环境保护部对11个重点省份31个重点地市的388家铅蓄电池企业进行督察。随后，环境保护部重金属污染防治办公室副主任张嘉陵说:“从督察情况看，铅蓄电池行业中，除少数大型企业较为规范外，大多数中小企业存在建设项目违法问题多、污染治理设施运行不正常、危险废物处理处置不当、卫生防护距离不落实等问题。”

为什么卫生防护距离不达标在铅酸电池行业成了普遍现象？北京理工大学法学院教授罗丽认为，这主要是由于我国环境执法不严、行业监管存在严重漏洞造成的。

针对铅酸电池行业的污染状况，4月开始的2011年整治违法排污企业保障群众健康环保专项行动的首要任务就是彻查铅酸电池企业。在专项行动电视电话会上，环境保护部副部长张力军说，彻查将做到“六个一律”，其中规定“对不能依法达到卫生防护距离要求的，一律停产整顿”。

在血铅超标事件发生后，近日，浙江、广东两省按照“六个一律”的要求，接连关闭数百家铅酸蓄电池企业。其中，浙江省273家铅酸蓄电池企业中，有213家已被停产整顿；广东省160余家企业中，防护距离不足300米的企业将全部关停。

当然，造成此次事件的这3家公司，均分别收到了环保部门“不搬走防护距离内的所有居民，就不能恢复生产”的通知。

“六个一律”:即对未经环评或达不到环评要求的，一律停止建设；对环保、安全设施、职业健康“三同时”执行不到位的，一律停止生产；对无污染治理设施、污染治理设施不正常运行或超标排放的，一律停产整顿；对无危险废物资质从事废铅蓄电池回收的，一律停止非法经营活动；对不能依法达到卫生防护距离要求的，一律停产整顿；对发生重大铅污染事件的，一律追究责任。

3家公司均通过环评

环境影响评价评什么？

    据了解，引起这3起血铅超标事件的公司均进行了环评。企业履行了环评手续后，为什么还会存在这么多的问题呢？

我们可以通过了解海久公司相关情况来一探究竟。这家企业不仅进行了项目环评，而且在2010年刚通过了上市公司的环保核查。

环评机构弄虚作假

海久电池铅酸蓄电池项目当初由德清县发展计划与经济委员会立项同意((立项)外〔2003〕4号)，并委托化工部连云港设计研究院编制了《浙江海久电池有限公司年产1050万只高性能密封铅酸蓄电池项目环境影响报告表》。

在这份环评报告表的“厂址可行性分析”中，有这样一段话:“拟建项目厂址位于新市镇工业园区，符合新街镇的规划要求:采取的污染防治措施可行，能够达到标准；根据预测在正常情况下，环保措施全部实施下，对周围环境影响较小；有部分居民(43户，186人)在500米卫生防护距离之内，工业园区将按计划对位于卫生防护距离之内的居民在项目投产之前实施搬迁。所以，拟建项目的厂址选择是可行的。”

据海久公司某负责人介绍，环评报告表中的部分居民指的是厂区东侧的43户人家，这些户已经拆除。但对当时已经在卫生防护距离内的其他100余户居民，他则无法解释。

在发生事故后环境保护部的调查显示，此份环评报告表“遗漏了500米范围内的113户居民。评价结论严重失实。”也就是说，环评单位化工部连云港设计研究院对这113户居民直接“视而不见”了。

据媒体报道，环境保护部调查组表示，鉴于化工部连云港设计研究院在环评中存在的问题，已要求责令吊销其环评资质，并对环评单位的责任人进行依法处置。对当地环保部门把关不严、违规验收的问题，将严厉追究责任。

地方政府“打保票”

如果说这种“视而不见”是环评单位弄虚作假造成的，那么，2010年海久公司通过环保审核，则“得益”于地方政府为其撑起了“保护伞”。

2010年，海久公司委托浙江省环科院编制上市环保核查报告。在核查过程中发现，500米卫生防护距离内尚有113户居民应该搬迁。

　　新市镇政府、德清县政府为使海久公司能够顺利通过环评、验收和上市核查，在未征得群众同意的情况下，单方面就搬迁问题多次向有关监管部门做出承诺。德清县政府更于2010年3月出具承诺函，承诺在一年半内完成卫生防护距离内113户的拆迁工作。然而时至今日，这项承诺并未履行。

　　“政府开张‘承诺’支票，环评就过了，企业就拿到上市通行证了。”企业周边居民这样说。

　　对此，北京理工大学法学院教授罗丽认为，我国很多企业都不能做到自觉遵守环境法律。而为了追求地方经济效益，一些地方政府对企业的环境违法行为通常采取视而不见甚至包庇的态度，助长了企业的违法行为。因此，当前这种环评审批合格但在现实中依然造成严重环境污染的现象仍大量存在。

　　如何厘清责任？

　　怎么厘清企业环评出现问题的责任呢？王灿发分析说，这需要调查看建设单位和环评机构有没有弄虚作假？环保部门有没有违法审批？当地政府有没有进行干预？

　　据了解，为明确相关主体的法律责任，《环境影响评价法》第四章“法律责任”一章中，专门就规划编制机关、规划审批机关、建设单位、接受委托为建设项目环评提供技术服务的机构，以及负责预审、审核、审批建设项目环评文件的部门，环境保护行政主管部门或者其他部门的工作人员等主体的法律责任进行了明确规定。

　　既然已经有了明确的法律规定，为什么违反《环境影响评价法》的情况依然大量存在，这是否意味着我国环评制度、环评法律和对违法的追责还存在问题或不够充分呢？

　　罗丽说，由于《环境影响评价法》并未对规划编制机关组织环境影响的跟踪评价的法律责任、建设单位的后评价法律责任、环境保护行政主管部门的环境影响跟踪检查的法律责任进行明确规定，因此，负有对环境影响进行跟踪评价、后评价与跟踪检查责任的相关责任主体即使没有依法履行职责，也很难追究其相关法律责任。

　　王灿发认为，要追究法律责任首先要分清是谁的责任。如果环保部门违法审批，就要按《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》(以下简称为《暂行规定》)追究相关人员的渎职责任甚至刑事责任；如果环评工作单位弄虚作假，就要追究环评单位的责任；如果属于地方政府干涉环保审批，也可以根据《暂行规定》来追究环保部门以外其他部门人员的责任。

　　罗丽说，《暂行规定》作为我国第一部关于环境问责方面的专门规章，对加强行政监察部门的监督职能，对政府是否履行环境保护责任进行内部的行政问责具有重要意义。但这仅仅是问责责任体系中的一个方面——行政责任。

　　“严格而言，政府及其工作人员失职、失责要负的实体性责任应该包括政治责任、行政责任、法律责任以及道德责任4个方面。因此，完善我国环境问责机制势在必行。”罗丽说。

还会有下一个吗？

完善问责，建立重金属污染责任终身追究制

    追责进行时

目前，对这3起血铅超标事件的责任追究正在进行中。

在台州速起公司血铅超标事件中，包括路桥区环保、国土、农业、城建规划等相关部门负责人和街道办事处负责人、企业主等9人，因在此事件中负有直接责任，受到了停职检查、撤职、刑事拘留等处罚。其中，共有8名官员受到停职检查、撤职等处分。

在德清海久公司血铅超标事件中，湖州市、德清县监察部门已对此次事件涉及的德清县政府、县环保局、县卫生局、新市镇等8名相关责任领导立案处理。近日，公安机关已对海久公司法人代表进行刑事拘留。

在河源三威电池厂血铅超标事件中，企业法人已被刑事拘留，企业财产也被控制。

此外，环境保护部于5月18日下发《关于加强铅蓄电池及再生铅行业污染防治工作的通知》(以下简称《通知》)，其中明确要求“建立重金属污染责任终身追究制”。

《通知》要求，对于发生重大铅污染以及由铅污染引发群体性事件的地区将对这一区域所在地级市实行“区域限批”，暂停其所有建设项目的环评审批；对造成环境危害的肇事企业要立即责令停产，停止排放污染物；因重金属污染造成群发性健康危害事件或造成特大环境污染事故的，要依法对造成环境危害的企业负责人及相关责任人追究刑事责任；要从企业的立项、审批、验收、生产和监管各环节，依法依纪对当地政府以及有关部门责任人员实施问责，严肃追究相关责任单位和责任人员的行政责任；造成较大影响的，取消其3年内在环保系统评先资格。今后凡发生重金属污染事件的地区，当地政府主要领导应承担领导责任。

完善环境问责机制

此类问题频繁发生的根源在哪里？如何从法律层面杜绝此类事件和问题的发生？

罗丽说，当前，我国各地因为忽视环境保护而引发的环境公共事件层出不穷，其主要原因是我国地方政府环境责任制度的缺失。尽管我国《环境保护法》第十六条规定了“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量”，但是，这一规定仅仅停留在原则性规定层面上，并未明确规定地方各级人民政府违反了这一规定的具体法律责任。其后果便是，在实践中，由于地方政府没有严格履行自己的环保职责，甚至对环境造成了巨大破坏时，无法追究地方政府的环保责任。

国外有哪些可供借鉴的经验和好的做法呢？据了解，许多国家立法均规定了政府的环境责任。如美国1969年的《国家环境政策法》就明确规定了国家的环境责任，明确规定联邦政府及其机构的环境保护职责，并且将包括立法、政策、决定、规划及相关程序在内的几乎所有与联邦政府有关的官方行为都纳入环境影响评价制度进行调整。日本1993年《环境基本法》就明确规定了国家、地方公共团体的环境保护职责与措施。

罗丽建议，我国在修改《环境保护法》时，应明确规定地方政府的环境责任，完善环境问责机制。

    说　法

为什么警察敢抓市长？

李松

前些日子，一条国际新闻让中国读者大跌眼镜。华盛顿市长上街示威游行，抗议某项预算案令华盛顿的利益受损，结果被当地警察当场逮捕，被反剪双手戴上手铐。有照片为证。中国读者大哗，警察竟然敢抓市长，成何体统？

其实，这是美国的国情与中国不同。全美50多万名警察分属近两万个相互独立的警察机关，这些警察机关无论大小，都是相互独立的，在辖区内享有独立执法权。就逮捕市长的警察而言，他们只须对司法部负责，而不必对市长负责，在警察眼里，市长与普通公民没什么区别，如违规，照样要逮捕他们。

中国的情况则另是一样。警察机关受当地市委、市政府领导，因此绝对不可能出现警察抓市长的事。地方的环保部门也是如此。各级环保部门都要执行国家的环境保护法律法规，但是当涉及到地方利益的时候，有时地方领导出面说情，甚至出面干涉。凡是这种情况，都是新建项目或企业存在着这样或那样的问题，有的是环评有问题，有的排放不达标。这就使得环保部门处于两难，如果睁一只眼闭一只眼，放行“问题项目”或“问题企业”，就突破了法律底线，危及了环境安全，危害了群众的环境利益。如果坚持依法办事，就得罪了领导，有可能乌纱帽不保。在现实生活中，为保乌纱放行“问题项目”和“问题企业”的现象普遍存在。

放行之后，还有麻烦。一旦“问题项目”和“问题企业”造成污染事故，与周边居民形成纠纷，追究起来，负责审批把关的环保部门难辞其咎。渎职的板子肯定要打在环保部门的屁股上，乌纱帽同样保不住。

浙江省湖州市的德清县被查出300多例血铅超标，原因之一是100多户居民的住所与污染企业的安全防护距离不足500米。在这家企业的上市环保核查中，被指出该问题，地方政府出面打保票，承诺搬迁，环保部门放行。结果政府没有履行承诺，附近居民受到了污染。

有法不依，执法不严，违法不究，环保部门作为执法部门肯定有着直接的责任。然而，当前的执法环境对环保部门有着相当大的干扰。中国有一句成语，掣肘难书。一位国君委派一位官员去地方执政，同时派两位亲信随同前往。官员在开会时让这两位亲信执笔做记录，记录过程中这位官员时不时扯两个人的胳膊，结果字写得歪歪扭扭。官员对二位的书法很不满意，大加指责。这二位满腹牢骚，回京城对国君申诉。国君马上明白了官员的用意，撤回了亲信。这个成语说明了横加干涉很难做成事。

要想让环保部门严格执法，整肃执法环境很重要，最关键的还是理顺管理体制。华盛顿的警察敢抓华盛顿的市长，就很说明问题了。