关于印发《成都市高层建筑和商业商务楼宇安全治理白皮书》的通知

各区(市)县应急管理、住房和城乡建设、商务、市场监管、消防救援部门：

　　为认真贯彻落实中共中央办公厅 国务院办公厅《关于推进城市安全发展的意见》，聚焦城市公共安全管理难点，抓好商业商务楼宇和高层建筑安全风险防控，市应急、住建、商务、市场监管、消防救援等部门就加强高层建筑和商业商务楼宇安全治理进行深入研究，制定了《成都市高层建筑和商业商务楼宇安全治理白皮书(2019年)》。现印发你们，并结合全市实际，提出如下要求，请一并贯彻落实。

　　一、全面开展商业商务楼宇安全风险评估。深入推进大型商业综合体等商业商务楼宇的风险辨识、评估，摸清底数。住建、商务、市场监管等相关部门要及时审核相应风险信息，并督促相关生产经营单位落实安全风险管控措施，防范化解重大安全风险。

　　二、大力推进商业商务楼宇安全管理标准化。大力推进商业商务楼宇安全管理标准化建设，到2020年底前，实现建筑面积10万平方米及以上的商业综合体及商务写字楼安全管理标准化全部达标，提升楼宇安全管理水平。

　　三、建立定期联合检查和会商研判机制。每个季度至少组织一次联合检查，每半年至少组织一次专题会商会议，研究商业商务楼宇和高层建筑安全管理状况，特别是大型商业综合体存在的风险和隐患问题，针对性部署安全防范工作，及时发布风险预警提示。

　　附件：《成都市高层建筑和商业商务楼宇安全治理白皮(2019年)》

　　附件


　　目 录

　　前 言·············································································· 1

　　一、楼宇现状···································································· 3

　　二、楼宇安全风险类型及特点············································· 9

　　三、楼宇安全治理突出问题··············································· 12

　　四、楼宇安全治理的目标·················································· 14

　　五、楼宇安全治理主要任务··············································· 15

　　结束语············································································· 23


　　近年来，我市高层建筑[1]和商业商务楼宇[2](以下简称楼宇)增长迅速，商场门店、住宿餐饮、文化体育、休闲娱乐等多种业态大量入驻，既为广大市民生活带来便利，也为促进我市经济社会发展注入新活力。由于楼宇具有规模庞大、结构复杂、人流密集、功能多样等特性，使得楼宇安全风险相互交织、汇聚集中，加之多数楼宇安全生产基础薄弱、安全管理能力不足，楼宇突发安全事故的可能性与危害程度进一步加大，对我市建设安全发展型城市带来极大挑战。

　　为深入贯彻党的十九大精神、习近平总书记来川视察重要指示精神，全面落实省委新时代治蜀兴川的总体要求、市委加快推进高质量发展的决定，建设全面体现新发展理念的城市，牢牢守住安全生产底线，切实强化楼宇安全生产监督管理，确保城市安全、社会安定、市民安宁，市应急、住建、商务、市场监管、消防救援等部门就加强高层建筑和商业商务楼宇安全治理进行深入研究，并编制本白皮书。

　　本白皮书[3]基于成都市楼宇安全治理现状，分析楼宇的固有风险，剖析存在的安全问题，并提出安全技术、管理和应急等措施，力求增进公众对楼宇安全的认识，努力构建共建共治共享的楼宇安全治理格局，实现楼宇安全风险的源头治理、动态管控和持续改善，努力提升社会公众的获得感、幸福感、安全感，为争创首批国家安全发展示范城市奠定坚实的基础。

　　(一)楼宇数量增长迅速

　　随着城市化进程的快速推进，城市空间布局的逐步优化，楼宇数量迅速增长。截至2019年12月底，建筑面积1万平方米(含)以上的商业商务楼宇382栋，2009年以后建成并投入使用的为337栋。其中，2009年至2011年以年均16栋的速度平稳增长;2012年至2013年出现爆发性增长，与上年同比增长率分别为75%、103.5%;2014年至今，商业商务楼宇建设投用速度趋于平缓。

　　图1 2009年-2019年商业商务楼宇数量增长趋势图

　　(二)高层、大体量建筑不断涌现

　　全市高层建筑共11536栋，其中，高度50米(含)以下的3264栋，50至100米(含)的7921栋[4]，100米以上的351栋，50米以上的高层建筑占总数的71.7%。全市382栋商业商务楼宇中，建筑面积小于5万平方米的48栋，占总数的12.6%;5至10万平方米的72栋，占总数的18.8%;10万平方米及以上的262栋，占总数的68.6%。

　　(三)楼宇分布逐步从中心城区向远郊区县延伸辐射

　　目前，楼宇主要分布在成都高新区、锦江区、青羊区、金牛区等“5+2”区域，高层建筑和商业商务楼宇分别占总数的79.5%和86.1%。高层建筑数量超过1000栋的区(市)县依次为青羊区(1265栋)、成都高新区(1126栋)、温江区(1005栋)。商业商务楼宇数量较多的依次为成都高新区(124栋)、锦江区(69栋)、武侯区(47栋)，特别是成都高新区商业商务楼宇数量较大，占全市总量的31.9%。随着中心城区的扩大和城市总体规划及发展战略的推进，温江区、新都区、郫都区、龙泉驿区等新划入中心城区的区(市)县楼宇数量增幅明显，简阳市、彭州市、大邑县等近郊市县宇数量也逐步增加。


　　(四)楼宇建筑“年龄”总体年轻

　　目前，全市约80%的楼宇建于2009年以后，“楼龄”总体年轻。“楼龄”10年以上的商业商务楼宇共80栋，主要分布在成都高新区、锦江区、青羊区、武侯区等中心城区。


　　(五)楼宇功能与结构渐趋复杂

　　随着我市楼宇经济专业化、国际化、现代化水平不断提档升级，与之相适应的大型、超大型商业商务楼宇不断出现，以建筑面积176万平方米的亚洲最大单体建筑环球中心、高度180米的仁恒置地广场、高度248米的成都国际金融中心(IFS)等为代表的近百栋高端化、国际化的楼宇已建成并投入使用。多数商业商务楼宇具有酒店、办公、商业和居住四大核心功能。例如，成都国际金融中心(IFS)具有商业、娱乐、居住、办公、会议等功能，成都新世纪环球中心具有游艺、展览、商务、传媒、购物、酒店等功能，楼宇功能呈现多元化，结构日趋复杂化。


　　(一)楼宇典型安全风险类型

　　1.火灾风险。楼宇火灾风险致因复杂，电力、燃气线路密布，电器、家具和装饰、装修材料等易燃可燃物大量存在且相对集中，因电气设备使用不当、电气燃气线路和设施设备发生故障，以及房屋装修改造施工操作失误、违规作业等，均可能引发火灾事故。其中，电气线路设备故障是楼宇火灾的主要源头因素，90%以上的楼宇火灾事故是电气原因引发。今年以来我市高层建筑发生火灾125起，死亡1人，受伤1人，财产损失104.8万元，分别占火灾总起数、亡人数、伤人数、财产损失数的4.8%、5.9%、2.1%、7.3%。2013年至2019年高层建筑火灾起数虽然呈现下降趋势，但占总火灾起数比例呈上升趋势，楼宇消防安全形势不容乐观。

　　2.高处坠落和物体打击安全风险。建筑外墙高空作业是高处坠落的主要因素，建筑外立面的装饰物、广告牌脱落，居民高空抛物等，均可能造成物体打击事故。大量使用的玻璃幕墙潜在的安全风险较大，玻璃面板炸裂、玻璃幕墙脱落等可能对楼宇及周边人员造成影响和伤害。2016年至2019年全市楼宇共发生生产安全事故59起，其中高处坠落事故33起，物体打击事故7起，分别占楼宇生产安全事故总数的55.9%、11.9%。

　　3.特种设备安全风险。电梯、锅炉、压力容器等特种设备带来的安全风险较为突出，尤其是广泛使用的电梯，因其使用频率高，维护保养不及时、不到位，使用寿命限制等因素，导致电梯困人、扶梯“伤人”等安全事件时有发生。

　　4.自然灾害衍生的楼宇安全风险。随着城市发展和人口增加，楼宇集约化程度增大，地震、洪涝、地质灾害等自然灾害衍生楼宇安全事故或事件的风险增大，影响范围可能波及周边建(构)筑物、市政基础设施等城市公共安全领域，造成严重后果。

　　5.其他安全风险。燃气使用不当，可能导致燃气泄漏爆炸、中毒窒息等风险;人车分流不合理、机动车操作不当等可能造成车辆伤害等其他安全风险。

　　(二)楼宇安全风险特点

　　1.安全风险呈现多样性、复杂性、关联性及后果严重性。楼宇建筑结构复杂、人员高度密集、设备设施繁多、作业活动频繁，安全负荷大，固有安全风险因素多，在极端情况下可能引发人员踩踏等恶性公共安全事件，安全风险较大。随着城市便捷性的发展需求，楼宇逐渐集地铁、公交、停车场、商业、餐饮、文娱、办公、住宅等多功能于一体，各功能区之间相互依存、相互贯通，给楼宇安全风险防控和应急管理增加了极大的难度。

　　2.传统风险与非传统风险不断交织变化。楼宇外饰面等辅助设施设计使用年限与主体结构设计使用年限[5]不同步，存在建(构)筑物老旧、设施设备老化等传统风险。随着标准规范的更新，“四新”[6]技术的应用，楼宇功能与发展需求不匹配的现象日益凸显，老旧楼宇转型升级、室内游乐设施、临时性大型活动、民宿等呈现的新型安全风险和传统性的风险因素不断交织、叠加。

　　(一)楼宇安全风险管控水平还存在差距

　　安全管理权责不清、安全管理制度不完善、消防及安全管理专业人员配置率不足、安全隐患整改治理不到位、安全投入不足等问题较突出，对楼宇安全运行特点和规律研究不深，对全市楼宇安全风险的种类、分布、管控情况掌握不足，安全管理针对性还存在一定差距。加之楼宇业态多、作业活动多、设备设施多等特点，动态风险管控难，存在许多“不知道、想不到、管不住”的问题和盲区。

　　(二)楼宇安全标准体系尚不完善

　　目前，超高超大建筑安全管理要求等标准体系尚不完善，商业综合体等级划分、民宿安全管理、建筑外立面附着物(如：玻璃幕墙、外墙瓷砖)安全可靠性评估等标准缺失，加之超高超大建筑的主体建筑及重要设备设施的安全检测、监测缺乏技术及管理标准，不能完全支撑和指导楼宇的安全管理。

　　(三)楼宇历史遗留问题凸显

　　部分楼宇未根据城市功能和规划的转变及时进行动态评估、论证，出现阶段性过剩、区域匹配性失衡、业态结构性失调等问题，导致“烂尾楼”工程、楼宇空置等现象，给楼宇安全治理带来极大挑战。此外，部分区域住宅建筑和基础设施逐渐陈旧，部分楼宇与周边建构筑物安全防火距离不足，老旧电梯报废、消防系统功能衰减、埋地管道腐蚀泄漏、建筑外立面破损脱落等矛盾问题将日益凸显。

　　(四)楼宇应急处置能力不足

　　一方面，楼宇先进技术覆盖率低、智能应急装备配置不足。已接入智慧消防管理系统的商业商务楼宇仅占总量的12.8%;高层建筑应急救援人员、设备不足，50米以上的高层建筑，特别是超过100米的楼层发生火灾，除利用建筑内部消防设施外，几乎无有效的外攻手段。另一方面，楼宇自身应急管理能力不足，消防系统、安全设施等设备日渐老化、日常维护保养缺失、安全培训和应急演练落实不到位，缺乏统一的安全管理组织和指挥体系，事故初期应急处置能力较弱。

　　(五)安全意识比较欠缺

　　楼宇人员多、流动性大、文化层次差距大，人员安全意识不足，电气线路私拉乱接、电动自行车违规充电、高处抛物等现象时有发生;楼宇业主单位、物业管理单位及设备设施维护保养单位管理水平层次不齐，从业人员安全意识仍显不足，存在风险管理滞后、隐患排查治理不及时不彻底等突出问题。加之楼宇用户对楼宇风险缺乏认识，风险防范、应急处置的知识和能力不足，楼宇安全管理难度大。


　　到2020年底前，楼宇安全形势持续向好，风险防控能力有所提升。通过大力推进安全管理标准化建设，实现建筑面积10万平方米及以上的商业综合体及商务写字楼安全管理标准化全部达标。建立楼宇安全风险和隐患数据库，健全楼宇安全治理工作机制，督促落实楼宇安全主体责任，进一步厘清楼宇安全管理职责，初步形成楼宇安全治理体系。

　　到2035年，全市商业商务楼宇实现安全管理标准化全部达标，逐步推进高层建筑安全标准化建设，实现超高层住宅建筑物业管理单位安全管理标准化达标。加强老旧楼宇配套安全设施升级改造，推广智慧消防、24小时电梯实时监测、大客流监测预警等先进安全技术运用，强化楼宇应急物资储备及应急队伍建设，大力倡导社会公众、社会化服务机构、行业协会、公益组织和志愿者积极参与楼宇安全治理，构建“政府监管、企业负责、社会共治”的楼宇安全治理格局，基本实现楼宇安全治理体系和治理能力现代化。

　　到本世纪中叶，楼宇管理标准体系趋于完善，楼宇风险防控能力显著提升，形成楼宇共建共享共治的安全治理格局，实现楼宇安全治理体系和治理能力现代化。

　　(一)党建引领楼宇治理

　　坚持党建引领楼宇治理，充分发挥党员在楼宇自治方面的带头作用。健全党组织领导下的城市基层治理架构，落实重点楼宇党政班子联系责任制。按照“社区建立党委—小区建立支部—楼栋建立党小组—党员家庭确立示范户”的组织体系，推进党的工作和党的组织进小区、进楼栋，以党组织为核心来组织和管理小区、治理楼宇。探索商业街区商务楼宇党建机制，整合楼宇内企事业单位、社会组织的党建资源，通过开展党员查隐患、党员安全文化活动等党建活动，提升楼宇自治能力。

　　(二)明确楼宇安全治理职责

　　1.夯实政府监管职责。按照“街道为主、部门联动、定期会商、综合施策”的整体思路，严格楼宇规划、建设、运行等全生命周期监管，通过联合执法、“双随机”检查等执法检查活动，加大楼宇安全隐患治理力度，进一步夯实各级政府及其有关行业部门的安全监管责任。

　　2.落实楼宇安全主体职责。由楼宇业主方、物业管理方、使用方等共同组建的楼宇安全管理机构，健全楼宇消防、安全、应急等方面的责任制，明确楼宇内相关方的消防、安全、应急等职责，落实消防安全经理人或楼长统一协调管理机制，实现高层建筑消防安全经理人、楼长设置率达到100%。鼓励楼宇内各生产经营单位培养、引进注册安全工程师、消防工程师，提升楼宇安全管理队伍能力素质。鼓励发展持有型、租赁型商业商务楼宇，不拆零出售商业商务楼宇产权，支持运营实力强的开发商、运营商购买或兼并散售型商业商务楼宇，促进商业商务楼宇转型升级和主体责任落实。

　　(三)健全楼宇治理工作机制

　　1.落实楼宇安全评估论证机制。对涉及楼宇的重大项目，严格落实安全评估论证机制，对涉及楼宇安全的地下室、内部人防工程，以及楼宇内给排水、燃气、供电、通讯管线系统等进行评估，建立位于在建及运营城市轨道站点(地下)及区间(地下)保护区范围内楼宇的安全跟踪机制，强化源头管理。

　　2.完善楼宇安全保险机制。鼓励楼宇内生产经营单位积极参加以所有人和使用人管理责任为标的的安全生产责任险、电梯责任险、公众责任险、雇主责任险、机动车辆停车场责任险、物业管理责任险、火灾公众责任险等，以及以各类财产为标的的商业楼宇财产综合险、企业财产保险等，提升楼宇抵御安全风险的能力。督促保险公司建立健全投保单位安全事故预防服务制度并开展风险辨识和隐患排查、宣传培训等服务工作，突出保险的事故预防功能。

　　3.健全楼宇安全投入机制。健全房屋维修资金提取制度，借鉴其他省市专项维修资金管理的先进经验[7]，简化房屋维修资金提取审批流程，加强楼宇共用部位、公用设施设备维修维护的资金投入，强化楼宇本质安全。对多产权、多使用单位且无统一物业管理或无专项维修资金楼宇存在的问题，相关部门应主动协调和督导，采取有效措施予以整改。

　　4.健全应急管理机制。健全大客流监测预警机制和应急响应处置机制，推动楼宇各生产经营单位建立安全预警体系，运用物联网技术、互联网技术等实时监控风险信息，定期分析安全风险，及时发布风险预警信息，落实防范和应急处置措施。统筹楼宇相关方应急资源，建立健全社会力量参与应急救援的管理机制，提高楼宇应急救援内生能力。

　　(四)深化风险防控与隐患整治

　　1.加快设施设备升级改造。规范楼宇外立面附着物、设施设备安装设置，改造楼内水、电、气、热、通信等老化管线，更新或改造老旧电梯，鼓励老旧楼宇对其房屋本体进行抗震加固和节能改造。落实楼宇安全和应急设施配置标准，提升楼宇风险防控能力。

　　2.深入推进风险评估工作。基于商业商务楼宇风险评估工作，深入推进楼宇安全风险分级管控，构建科学、规范、系统、动态的楼宇安全风险分级管控机制。全面开展楼宇风险源普查，形成楼宇风险源清单和“红、橙、黄、蓝”四色安全风险空间分布图，分类分级明确楼宇安全风险管控责任单位和监管单位。到2020年底前，商业综合体及商务写字楼内的物业管理单位、规上商业零售、规上餐饮企业等应全面完成风险评估工作。

　　3.深入开展隐患排查治理。持续开展高层建筑、商业商务楼宇火灾防控工作，深入开展消防安全“四个能力”建设，推行消防“户籍化”管理，实现楼宇内人员密集场所公共区域安全监控覆盖率达100%，高层建筑消防安全警示、标识公告牌设置率达100%，消防安全“四个能力”建设验收达标率达100%，消防安全“户籍化”工作验收达标率达100%。楼宇产权单位(人)、使用单位和委托管理单位，应根据各自职责范围，每年至少开展一次建筑结构、玻璃幕墙、特种设备、消防设施等建筑运维主体安全排查及必要的检测鉴定，及时整治安全隐患，其中电梯等特种设备注册登记和定检率达100%。

　　(五)大力推进楼宇安全标准化

　　1.健全楼宇安全标准体系。在《成都市商业商务楼宇安全管理标准化评定规范》(DB 510100/T 191-2015)《外墙饰面砖(湿贴)质量控制技术措施》《商务写字楼等级划分》(DB 5101/T 25-2018)《商务写字楼公共服务规范》(DB 5101/T 26-2018)等系列楼宇管理地方标准基础上，研究制定超高层建筑安全管理、商业综合体等级划分及安全管理、建筑外立面附着物安全可靠性评估等方面的标准规范，进一步健全楼宇安全管理标准体系。

　　2.全力推进商业商务楼宇安全管理标准化建设。依据《成都市商业商务楼宇安全管理标准化评定规范》，大力推进商业商务楼宇物业管理单位及其楼宇内酒店、商场等生产经营单位安全管理标准化建设，建立健全楼宇管理的责任体系、工作制度、培训教育、设备设施、作业安全、应急管理等方面的内容，提升楼宇安全管理水平。重点推进超大型商业商务楼宇先行达标，到2020年底前，建筑面积10万平方米及以上的商业综合体及商务写字楼实现安全管理标准化达标。

　　(六)强化楼宇安全应急处置

　　1.健全应急预案体系。推进楼宇内生产经营单位针对本单位可能发生的生产安全事故的特点和危害，以及风险辨识评估结果，制定针对性生产安全事故应急救援预案，并向本单位从业人员公布。同时，推进楼宇的应急预案与属地政府的应急预案有效衔接，对构成Ⅰ级安全风险的楼宇编制“一对一”应急救援预案，建立高效实用的应急预案体系。楼宇产权单位、使用单位和委托管理单位应根据风险类型及应急预案，至少每半年组织一次楼宇应急预案演练，鼓励楼宇内生产经营单位定期开展重大风险及重大事故灾难实操性应急演练，与周边的其他大型场所或建筑，宜组织协同演练，提升事故和突发事件初期迅速处置、重大风险及时预警、重大灾害事故快速疏散能力。

　　2.加强应急救援队伍建设。鼓励楼宇内各生产经营单位联合建立专兼职应急救援队伍，建筑面积大于50万平方米的商业综合体应设置单位专职消防队，其他商业综合体按照“3分钟到场”扑救初期火灾为目标，依托志愿者消防队建立微型消防站。加强应急救援人员教育培训，应急救援人员应具备必要的专业知识、技能、身体素质和心理素质。同时，以统筹推进平安社区、安全社区、消防安全社区、综合应急社区、防震减灾示范社区等社区建设为契机，发展壮大防灾减灾救灾专业社工、志愿者队伍和各类社会力量，辅助开展楼宇风险识别、信息报告、先期处置能力，全面提升楼宇应急救援能力。

　　3.强化应急救援装备及物资储备。合理规划微型消防站设置，实现建筑面积5万平方米及以上的商业综合体及商务写字楼的微型消防站配置覆盖率达100%。鼓励采用消防救援超高举云梯车、高喷车、压缩空气泡沫车、生命滑梯、大容量空气呼吸器、无人机、机器人等先进应急装备;鼓励超高超大楼宇配备举高三相射流(多剂联用)消防车、移动式远程脉冲高压泵喷雾水枪、多功能智能爬绳器(自动升降机)、便携式遥控消防炮等先进消防及应急装备。

　　(七)充分应用先进科技

　　1.鼓励应用监测监控系统。鼓励楼宇应用智慧消防系统、电气火灾监控系统、智能疏散诱导系统、电梯24小时不间断安全运行监控系统、非机动车禁入电梯管控系统等先进实时监测监控系统，强化各类楼宇安全风险监测预警能力。到2020年底前，建筑面积5万平方米及以上的商业综合体全部安装智慧消防系统，商用及高层建筑住宅电梯全部纳入该楼宇24小时不间断安全运行监控系统实施管控。

　　2.健全一体化信息平台。搭建多规合一的楼宇空间基础信息平台[8]，完整采集楼宇数据信息，进行重大灾害事故情景3D建模，加强安全风险、隐患及事故规律分析，为应对公众安全需求、开展事故应急处置提供决策辅助，提升楼宇安全管理和事故救援科学化、智能化水平。

　　(八)深入楼宇安全社会共治行动

　　制定出台楼宇安全社会化治理的相关制度或办法，鼓励引导社会化服务机构、行业协会、公益组织、志愿者和社会公众参与楼宇安全治理。开展多维立体宣传引导，推广普及安全和应急常识，提高公众应对突发事件的初期处置能力和自救互救技能。依托楼宇安全自治委员会或楼宇服务站，充分发挥基层自治组织的作用，强化末梢管理。严格落实“红黑名单”管理制度，强化失信联合惩戒和守信联合激励，督促楼宇内各生产经营单位落实安全生产主体责任。支持新闻媒体、社会公众对楼宇安全开展舆论监督、社会监督。

　　楼宇安全管理是城市安全发展和超大城市治理的重要组成部分，楼宇安全与人民群众生命财产安全紧密相连。本着“尊重、合作、共赢、可持续”的基本原则，为强化楼宇安全风险防控，市级相关部门要进一步完善楼宇安全管理制度，建立商业综合体联防联控机制，发动楼宇业主及管理单位、人民群众共同应对楼宇安全风险，孵化培育楼宇自治组织，广泛开展楼宇安全知识宣传教育，常态化实施应急疏散演练，不断提升楼宇安全治理水平，着力构建楼宇安全共建共治共享的治理格局。