修法该有效规范政府行为

2012-3-12 10:19 | 发布者: EHS最新资讯 | 查看: 1506 | 评论: 0 | 来自: 中国环境

摘要：“方向是对的，修改稿将环境质量状况纳入了地方政府主要负责人的政绩考核。”王曦说，“这对地方政府主要负责人是一个很大的压力，相信可以促使他们在做决策时更多地考虑环境与经济的协调。这一修改将弥补我国环境法 ...

　　“看了现在《环境保护法》的修改稿，我认为有个特点:方向是对的，但步子还可以再大一点。”全国政协委员、上海交通大学环境资源法研究所所长王曦在接受记者专访时表示。

　　“通过前一段时间《环境保护法》修改方案的不同争论，表现出对人大在这种制度变革中的作用有不同认识。政府自身没有立法权，社会只能呼吁，最终还是需要立法机关采取行动。”王曦说，不少人意识到现行法律对政府行为规范不足，那么这次修改《环境保护法》就是一次机会。人大可以利用这个机会对政府有关环境的行为进行规范和制约。

　　“立法者应当有所作为，这涉及到重要的规则改革。”王曦说。

　　环保状况将纳入政绩考核

　　“方向是对的，修改稿将环境质量状况纳入了地方政府主要负责人的政绩考核。”王曦说，“这对地方政府主要负责人是一个很大的压力，相信可以促使他们在做决策时更多地考虑环境与经济的协调。这一修改将弥补我国环境法律中的一个重要缺陷——对政府环境行为规范和约束不足。

　　王曦说:“一方面，我国现行环境保护类法律主要是政府管理企业的法律。例如《环境保护法》、《大气污染防治法》等法律条款中大概有80％都是对企业行为的管制，对政府及‘第三方主体’有关环境事务的行为规范十分薄弱。另一方面，在中国的特殊国情下，政府不仅是环境治理者，而且是经济建设的规划者、投资者和招商者。换句话说，政府不仅是‘裁判员’，也是‘运动员’。假如政府在招商引资、规划和推动地方经济的发展过程中，没有协调好经济发展与环境保护的关系，没有充分考虑环境资源的外在约束，就会做出短视的决策，或者在执法上消极懈怠或不作为，就会沦为环境问题的制造者。“政协委员何悦也明确提出，政府不履行环境责任以及履行环境责任不到位，已成为制约我国环保事业发展的因素。因此，修改《环境保护法》必须紧紧围绕落实“地方政府对环境质量负总责”的要求。

　　“法律应当切实规范和约束政府环境行为，否则政府会成为间接的污染制造者和环境侵权者。”王曦说。“因此，此次修改稿考虑将环境质量纳入地方政府主要负责人的政绩考核，这是一个很大的进步。”

　　另外，修改稿中还提出，环境质量状况要向人大报告，接受人大监督。“这是一个重大进步，值得肯定。”王曦表示。

　　应该有效规范政府决策

　　“修订后的《环境保护法》在对政府决策阶段和决策程序的规范应当做出新的规定，这样才能体现出应有的进步。”王曦说。

　　根据现行的环境保护类法律、法规，政府决策阶段有哪些缺陷需要弥补呢？王曦举例说，比如说我们有《环境影响评价法》，规定了建设项目环评和规划环评，但是在实际执行中却不够理想，突出的表现就是一些项目“先上车、后买票”。再看重大污染事件的背后，很多都存在违反《环境影响评价法》的现象。“这种做法的破坏性在于影响了政府决策的科学性和正确性。”王曦评价道。

　　“不严格执行《环境影响评价法》，政府在决策过程中就不能很好地听取社会各界、专家、受影响的利益相关方的意见，容易导致决策失误。”王曦说，“而事后的补救往往需要更多的成本。”

　　“如何更好地体现预防为主的思想，对这一点应当给予足够的重视。”王曦说。

　　将地方政府执行环境法律情况纳入考核

　　“比如，《环境影响评价法》的违反者很多都是地方政府。如果没有地方政府的默许，企业可能也很难实现‘先上车、后买票’。”王曦说。“当然，修改《环境影响评价法》也可以考虑，但是这在短期内可操作性不大，而且也不是问题的关键。关键在于地方政府缺乏守法的意愿。”

　　全国政协委员钟晓渝也表示，执法不严是现在环境问题的主要原因之一。

　　那么，怎么能够让政府遵守和严格执行法律？王曦给出了一条具体的意见。他建议，在将环境质量状况纳入地方政府主要负责人政绩考核的基础上，再补充一条，即:把地方政府遵守和执行环境保护法律的情况也纳入地方政府主要负责人的政绩考核。

　　“如果能将地方政府遵守和执行法律情况纳入考核，这个现象或许会有改善。特别需要强调的是，这里要考核的是地方政府主要负责人，而不是环保局长。”王曦说。

　　设计有助于政府科学决策的制度

　　“是否可以结合信息公开设计一些帮助政府科学决策的制度？比如，在国家和省级政府层面设立非政府的环境咨询委员会。这个咨询委员会可以列席国务院和省级政府的环保联席会议，它的任务是参与并在一定程度上监视政府有关环境议题的决策，为政府的科学决策服务。”王曦说。

　　“这样可以在决策早期实现包容性决策，而不是由地方主要负责人做出决策，造成环境损害后再来解决问题，产生各种各样不必要的社会成本。这也是预防为主思想的主要体现。”

　　政府执法该受第三方主体监督

　　“通过《环境保护法》修改过程中的研究，我们认识到，环保事业主体主要有3个，即政府(既是管制者也是被监督者)、企业(既是被管制者也是被监督者)和‘第三方主体’(监督者)。在三大主体之间存在着一种管制互动和两种监督互动。前者指政府与企业之间的互动。后者指第三方主体分别与政府和企业之间的互动。”王曦补充说。

　　王曦认为，环境保护事业的进步，需要3个主体的良性互动。在良性的互动关系中，管制者有效地行使管制的权力，被管制者接受管制，依法约束自己可能对环境带来不利影响的行为；监督者依法有效地对管制者和被管制者进行监督，促使它们依法办事。

　　“特别要强调的是，环保主体之间的良性互动需要得到法律和制度的保障才能持久。”王曦说，“在政府与企业的管制互动方面，我国的立法相对完备，问题主要在于政府执法不力。政府执法不力的一个很重要的原因是政府没有受到有力的第三方主体监督。而第三方主体监督不力的一个重要原因是法律没有为这种监督提供完善的制度保障。第三方主体，不论是对政府的监督，还是对企业的监督，都面临法律保障不足的困境，难以充分、有效行使知情权、参与权、表达权和监督权。”

　　为此，王曦进一步建议，立法机关应针对我国的现实，抓紧研究如何通过立法为第三方主体与政府和企业之间的监督互动提供法制保障的问题。