如何来守住环境安全底线？

2012-3-1 08:28 | 发布者: EHS最新资讯 | 查看: 2349 | 评论: 0 | 来自: 中国环境报

摘要：只有企业、政府、公众等利益主体都能在公平博弈的基础上，充分表达自己的利益诉求，依法维护自己的合法权益，充分承担起自己的社会责任，才能真正解决现实而具体的环境问题。

　　法律能否保障环保主体良性互动？

　　面对仍在强化的资源环境约束，我国亟须加快发展方式的转变。为了做到这个"加快转变"，我们需要全面、深刻地认识我国环保事业的主体和它们之间的互动关系。

　　人们一般认为，环保事业就是政府管制企业的排污。其实这种认识是片面而肤浅的。环保事业是一个多方主体之间的互动和博弈的过程。以下就这个问题谈谈自己的认识并提出建议。

　　■环保主体互动关系的概念

　　人类之所以兴办环保事业，是为了解决人与自然和谐共处这个大问题。环保事业主体互动关系指的是环保事业的参加者因开发、利用或保护环境而发生的相互作用、相互影响的状态。由于环保事业主体互动关系涉及的是人类与其赖以生存的物质基础－－环境之间的关系，事关人类与自然能否长期和谐共处的重大问题，因而它是一个至关重要的社会关系。

　　环保事业主体互动关系可以用以下等边三角形模型来表达。

　　如图所示，从互动关系的角度看，环保事业主体主要有三个，即政府(既是管制者也是被监督者)、企业(既是被管制者也是被监督者)和"第三方主体"(监督者)。

　　管制是只能由政府即行政机关承担的职能，因而管制者只能是政府。政府主要是通过执行环境保护法律和政策来进行管制。政府同时又是被监督者。这是因为不论是政府的环境管制还是政府有关环境的其他行为，如经济发展规划、产业发展规划、招商引资等行为，都应当受到监督。

　　企业的生产和经营行为，一方面受到政府的管制，另一方面还要受到社会的监督。

　　"第三方主体"指的是依法享有对政府和企业的影响环境的行为进行监督的权利主体，包括立法机关、检察机关、法院、公众、公民团体和不处于被管制状态下的企业等主体。

　　如图所示，在三大主体之间存在着一种管制互动和两种监督互动。前者指政府与企业之间的互动。后者指第三方主体分别与政府和企业之间的互动。

　　■环保主体互动的实质

　　环保事业中的各种主体，都基于自己的利益参与环保事业，在这个过程中进行利益的交换。

　　对于作为被管制者和被监督者的企业而言，这种"交换"就是接受管制，遵守法律，将生产和经营活动引起的负外部性内部化，由此"换"来其生产的合法性。

　　对于政府而言，这种交换根据政府行为的不同，分为两种情况。其一，作为管制者的政府是以管制环境污染和生态破坏的良好效果和良好的环境质量及环境公共服务，实现人民在环保公共服务方面对它的委托，来"换取"其自身存在的正当性。其二，作为被监督者的政府是以在经济发展规划、产业发展规划、招商引资等可能对环境带来重大影响的行政决策中，将这些决策的环境影响与它们的经济和社会效益很好地协调起来，来"换取"自身从事这些决策的资格和正当性。

　　对于第三方主体而言，由于其构成比较复杂，相关的"交换"也不一样。对于其中的国家权力机关、国家检察机关和国家审判机关而言，这种"交换"是以监督的有效性，来"换取"其存在的正当性和必要性。对于其中的公众而言，这种"交换"是以他们承担的税赋，来"换取"政府提供的环境公共产品和公共服务即良好的环境、健康和安全。

　　■环保主体互动的结果

　　从互动的结果看，环保事业主体互动有良性和恶性两种情况。

　　良性互动指的是环保事业各个主体都有效发挥自己的作用，共同促进环境保护事业进步的状况。良性互动关系可以用图中的等边三角形来表示，即三方主体既不缺位也不越位，它们之间的互动力度都恰到好处，构成一个总体均衡、稳定的互动关系。

　　在良性的互动关系中，管制者有效地行使管制的权力，被管制者接受管制，依法约束自己可能对环境带来不利影响的行为；监督者依法有效地对管制者和被管制者进行监督，促使它们依法办事。

　　恶性互动指的是由于环保事业主体功能缺位或主体之间存在严重的负激励，使环保事业停滞甚至倒退的状况。例如，由于政府管制缺位或管制不力，企业等被管制者大肆向公共环境排放污染物，通过规避治理污染的成本来换取其产品的价格竞争力，以牺牲环境和资源的方式谋求一己之私利。

　　再如，由于公众和社会对政府和企业监督不力，致使政府在环境与发展问题上决策失误，环保履职不力，企业违反环境法律都而得不到应得的问责和追究。在我国，这种恶性互动的情况比较广泛地存在。因此当务之急是在科学发展观的指导下，把恶性互动转化为良性互动。

　　■立法保障环保主体良性互动

　　环保主体之间的良性互动需要得到法律和制度的保障才能持久。在政府与企业的管制互动方面，我国的立法相对完备，问题主要在于政府执法不力。政府执法不力的一个很重要的原因是政府没有受到有力的第三方主体的监督。而第三方主体监督不力的一个重要原因是法律没有为这种监督提供完善的制度保障。第三方主体，不论是对政府的监督，还是对企业的监督，都面临法律保障不足的困境，难以充分、有效行使知情权、参与权、表达权和监督权。

　　法律对于环保主体良性互动关系的保障程度，是衡量一个国家环保事业发展水平的重要指标。为落实科学发展观，加快发展方式的转变，建议人大有关部门针对我国的现实，抓紧研究如何通过立法为第三方主体与政府和企业之间的监督互动提供法制保障的问题。

　　作者为上海交通大学法学院环境资源法研究所教授、所长，全国政协委员，上海市人民政府参事