王诗成　李建国：关于海洋生态补偿制度建立的探讨

 生态一词源于古希腊，意思是指“家”或者“我们的环境”。现代意义上，生态就是指一切生物的生存状态，以及它们之间和它与环境之间环环相扣的关系。补偿一词根据《现代汉语词典》的解释，是“抵消（损失、消耗）”、“补足（欠缺、差额）”。“补偿”一词在我国法律中应用较为频繁，刑事、民事、行政方面都存在补偿制度，如《物权法》规定的征收、征用补偿。对生态补偿的理解有广义和狭义之分。广义的生态补偿既包括对生态系统和自然资源保护所获得效益的奖励或破坏生态系统和自然资源所造成损失的赔偿，也包括对造成环境污染者的收费，狭义的生态补偿的概念与目前国际上使用的生态服务付费（Payment for Ecosystem Services，PES）或生态效益付费（Payment for Ecological Benefit，PEB）相似。本文是从广义的角度来把握生态补偿的。

海洋生态补偿制度是以保护海洋生态环境、促进人类与海洋等自然环境和谐发展为目的，根据海洋生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，运用行政和市场手段，调整与海洋生态环境保护和建设相关的各方利益关系的环境经济政策。具体包括：（一）海洋污染事故、违法开发利用海洋资源等导致海洋生态损害的补偿；（二）海洋工程、海岸工程建设和海洋倾废等合法开发利用海洋活动导致海洋生态环境改变的补偿。

生态补偿是20世纪50年代以来，国际上为了应对经济社会发展中出现的资源枯竭和生态破坏问题所尝试采用的新的经济解决办法，它的实行对于平衡和协调经济社会发展与生态保护之间的紧张关系发挥了重要作用。在占世界四分之一人口的中国，在人口、环境、资源矛盾加剧的形势下，实现经济社会的可持续发展，制定海洋生态补偿制度，依法确认、规范和保障生态补偿行为和由此而发生的各种社会关系，实现海陆互补协调发展迫在眉睫。

一、建立海洋生态补偿制度的必要性可能性

（一）建立海洋生态补偿制度是实现海洋经济可持续发展的需要
    随着经济的发展，人口的增加，海洋资源衰退，海洋生态环境恶化，生态危机事关全民族未来发展。世界经济发展的规律表明，先污染后治理以牺牲环境换取的经济发展速度是靠不住的。建立人类、资源、环境协调发展的发展模式是实现经济社会可持续发展的关键。海洋生态补偿制度的建立，提高了海洋开发门槛，将海洋环境的治理改善解决资金投入问题，使海洋资源环境纳入资产化管理，建立资源环境再生修复改善的良性机制，实现海洋经济的可持续发展。
  （二）建立生态补偿制度是保护人民群众身心健康的需要
   建立社会主义和谐社会，必须营造一个环境优良生态优美的生产生活环境。在雾烟瘴气的环境里是不能建成社会主义的。当今世界，以人为本的发展理念已经深入人心，发展依靠人、发展为了人，人是发展的主体同时也是发展的目的，必须彻底改变过去为发展而发展的观念，实践证明，环境污染造成人们健康恶化，生活质量下降，人们的幸福感降低，也不可能实现经济社会的持续发展。

（三）建立海洋生态补偿制度是实现社会公平正义的需要

在市场经济国家里，最为重要的是建立合理、完善的价格体系，从而达成社会的公平正义。长期以来，我国实行的是资源低价、环境无价，强调集体意志忽视个人权利，结果是生产发展使极少数人受益，而环境污染的后果却要全民承受，这与社会公平相去甚远。尽管我国也就自然资源的生态补偿问题进行过探索， 1953年就建立了育林基金制度。1992年《关于出席联合国环境与发展大会的情况及有关对策的报告》提出“运用经济手段保护环境”，“按资源有偿使用的原则，要逐步开征资源利用补偿费，并开展对环境税的研究”。1993年国务院《关于进一步加强造林绿化工作的通知》指出：“要改革造林绿化资金投入机制，逐步实行征收生态效益补偿费制度”，但相关的政策没有出台，所以成效不大。要实现社会的可持续发展，必须建立完善的资源、环境价格体系，使污染者、受益者付出价，保护其他社会成员的利益，实现社会的公平与正义。

（四）有关法律规定为建立海洋生态补偿制度提供了依据

(1)《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》要求，建立健全资源开发有偿使用制度和补偿机制。

（2）《中华人民共和国海洋环境保护法》第九十条规定，造成海洋环境污染损害的责任者，应当排除危害，并赔偿损失。对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。

(3)国家环保总局《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》要求，环境和自然资源的开发利用者要承担环境外部成本，履行生态环境恢复责任，赔偿相关损失，支付占用环境容量的费用。

（4）《山东省国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》规定，建立生态补偿、污染损害赔偿和环境税收制度。

（5）《山东省海洋环境保护条例》第三十二条规定，造成海洋环境污染损害的责任者，应当排除危害，并赔偿损失。

（6）《山东省渔业养殖与增殖管理办法》第二十五条规定，因开发利用水域、滩涂造成渔业生态损害的，应当按照国家规定进行生态补偿。

二、关于海洋生态补偿制度的主要内容

（一）海洋生态补偿制度的规制对象

规制对象的特定性是一项制度得以产生和存在的前提、基础。不同的制度具有不同的规制对象，不同的规制对象决定着不同制度的作用领域和适用范围。因此，海洋生态补偿制度的规制对象的确立是海洋生态补偿制度的逻辑起点。海洋生态补偿是立足于非自然性的、广义上的生态补偿，既包括针对消极环境行为的污染环境的赔偿，又包括针对积极环境行为的生态功能的补偿。即海洋生态补偿的补偿机制包括海洋生态损益机制和海洋生态增益机制。因此，海洋生态补偿制度的规制对象为：海洋污染事故、违法开发利用海洋资源等行为导致海洋生态损害的，以及海洋工程、海岸工程建设和海洋倾废等导致海洋生态环境改变的。

 ——海洋生态补偿是对海洋生态环境资源的非物质性部分的补偿。海洋生态补偿的客体不是那些能容纳污染物的环境介质如海水等，也不是排放到环境介质中的污染物本身那些有形的、物质性的部分，而是无形的、非物质性的海洋环境功能性价值，如海洋资源的观赏性功能、海洋的适合生物繁衍功能等。

——海洋生态补偿是外部性的补偿。海洋环境问题产生的根源就在于海洋环境资源的价格没有正确反映环境资源的稀缺程度，没有正确反映生态资源对人类经济增长的基础性作用。现代经济理论表明，商品的价格取决于其边际机会成本，而边际机会成本又由三部分组成，即边际生产成本、边际使用者成本和边际外部成本之和。过去我们在利用海洋环境资源时往往是只考虑它的生产成本，而忽视了其他方面。

——海洋生态补偿是有限性补偿。海洋生态补偿的有限性主要受以下几个方面因素的制约：一是人们对海洋生态环境的生态功能认识和利用的有限性。二是经济社会发展和人们生活水平的有限性。三是海洋生态补偿既要偿还“历史欠帐”，又要保证将当代的开发利用活动控制在生态平衡的限度内，所以，补偿数额上是有限的。

（二）海洋生态补偿制度的基本原则

（1）公平原则

公平，是一个社会最为重要的价值， 生态补偿说到底是个社会公平问题。生态补偿制度应该贯彻公平原则。环境经济学者安德鲁·维斯特认为，一些人多占了环境资源，另一些人占有的远远不够，国家应该在他们之间进行平衡和调整。这种平衡和调整的方式就是生态补偿。生态效益补偿理论的基石是公平理念。生态环境是公共物品，是全人类共同的财富，不论是谁均没有权利只享有生态环境带来的福利而对他人造成损失和伤害不负担责任。生态环境破坏、环境污染、资源枯竭所造成的生活质量问题正成为新的社会不公平。人们的环境权是平等的，发展权也是平等的。因而，受益主体对海洋生态环境的所有者或者使用者提供适当的经济补偿是公平原则的要求，体现了社会正义。同样，任何侵害生态环境的行为由于侵害了其他主体的环境权、发展权，则令其对因自己的行为而给环境或他人造成的损害承担损害赔偿责任也是应该的。利益共享、风险分摊、平等地分配利益、公平的承担责任、公平的履行义务，受益者或施害者公正地回馈或补偿受害者。只有这样，才能彰显法律的公平、社会的正义。

（2）生态补偿为主兼顾经济效益原则

长期以来，人们对于海洋环境资源的开发利用更多关注的是经济功能，不考虑生态效益。但是，资源的稀缺性决定了其生态价值和经济价值会发生冲突，实行生态补偿就是由于强调经济发展忽视了资源的生态效益造成生态环境恶化，因此海洋生态补偿制度应该凸显资源的生态价值。生态效益和经济效益是相辅相成的，正是因为具有了生态效益，才具有了经济效益，一旦生态效益丧失，其经济效益最终也将受到影响。可持续发展强调的是生态、社会、经济效益的全面、协调发展，对任何方面的忽视都将是畸形的发展，将损害社会成员国的整体利益。

（3）可持续发展原则

现阶段，我国政府提出的建设“生产发展、生活富裕、生态良好”的和谐社会的理论，在很大程度上，是对可持续发展认识的系统和深化。可持续发展和和谐社会的建设，都要求生态系统的可持续来为经济、社会的发展提供物质支撑，准确地说，生态良好是生产发展和生活富裕的前提和保证。建立和完善海洋生态环境补偿机制，正是实现人口、经济、社会和谐发展这一目标的重要途径和有效形式，具有重大的现实意义。

（4）市场机制补偿原则

市场机制补偿指市场交易主体在政府制定的各类生态环境标准、法律法规的范围内，利用经济手段，通过市场行为改善生态环境的活动。市场的参与能够发挥经济主体自身的积极性、主动性，最终实现补偿的高效性。

（三）海洋生态补偿的基本制度

（1）海洋生态补偿主体

凡对海洋环境构成或有可能构成（有害或有利）影响的，进行一定环境行为的社会主体即为补偿的主体，具体包括海洋污染事故、违法开发利用海洋资源等行为导致海洋生态损害的，以及海洋工程、海岸工程建设和海洋倾废等导致海洋生态环境改变的单位和个人。

（2）海洋生态补偿对象

补偿对象，即补偿给谁。由于海洋生态环境的所有者是国家，因此，海洋生态补偿的对象是国家。对单位和个人养殖水域滩涂造成损害和损失的赔偿和补偿，可以参照执行，也可以按照有关民事法律规定进行补偿。

（3）生态补偿标准

海洋生态补偿标准应该相当于生态保护的机会成本。由于海洋生态环境涉及的范围广，计量难度大，并受人类认识水平的限制，再加是计算损失量(或产生效益量)的困难，确定补偿期限的困难等等。因此，在确定生态补偿标准时，必须考虑以下因素的综合作用和影响：（1）环境行为的性质和程度；（2）生态环境所属的区域和地区；（3）生态环境受影响的范围和程度；（4）生态环境恢复的难易程度等。 总之，应该在制定统一标准后，各地根据社会、经济、环境条件确定相应的地方标准。对于实在难以计量的损失，则由专家评估确定。

（4）生态补偿方式

生态补偿方式应力求多样，只要能使资源存量增加，环境质量得以改善，均可以视为补偿。目前补偿方式大致有三种类型：（1）资金补偿，这是最常见的也是最迫切、最急需的补偿方式。常见的方式有：补偿金、补贴财政转移支付、等。（2）技术补偿，指中央和当地政府以技术扶持的形式对生态环境的综合防治给予支持。如开展技术服务，培训技术人才和管理人才等。（3）实物补偿，即补偿者运用物质、劳力和土地等进行补偿，解决受补偿者部分的生产要素和生活要素，改善受补偿者的生活状况，增强生产能力。海洋生态补偿采取向受益人收取生态补偿费的方式比较容易操作。

（5）海洋生态补偿费收取、管理和使用
    由于海洋生态补偿费数额巨大、政策性强，应当由专门的机构征收管理，保证专款专用。由中央到地方，层层设立相应的专户，实行申请审批，列支列收。同时，审计部门也要加强海洋生态补偿费使用情况的审计和监督，保证补偿资金在各级财政的监督下封闭运行，做到分级管理，不挤占、不平调、不挪用，使海洋生态补偿制度真正实现抑制不合理的用海需求，保护海洋生态环境，保护社会成员的共同利益的目标。