立法目的有何区别？
将《环保法》的立法目的与其他环境资源保护法律的立法目的相比较，可以发现《环保法》特殊功能的一些线索。
《环保法》第一条规定:"为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保护人体健康，促进社会主义现代化建设的发展，制定本法"。它提出的"保护改善生活环境与生态环境"、"防治污染和其他公害"、"保护人体健康"，将环境的所有组成部分和人类所有的有关环境的行为都囊括在内，立意宏大、高远。
其他环境资源保护法律如《大气污染防治法》等污染防治型法律分别规定其立法目的是防治大气等环境因子的污染；《森林法》等自然保护型法律分别规定其立法目的是保护森林等自然资源；《环境影响评价法》、《防沙治沙法》、《循环经济促进法》等专门事项型法律分别规定其立法目的是规范环境影响评价、防沙治沙和循环经济等有关专门事项的行为。
相比之下，这些法律的立法目的层次较低、范围较小。从这两类法律的立法目的之间的关系上看，《环保法》的立法目的是上位的、总体的；其他环境资源保护法律的立法目的是下位的、局部的，从属于《环保法》的立法目的。
立法目的的这个差异，还可以从这些法律的标题上看到。从标题上看，其他的环境资源保护法律都将自己限制在一个明确的、相对狭小的、层次较低的领域。但是《环保法》不一样。《环保法》标题中的"环境保护"是一个上位概念，它能够涵盖其他环境资源保护法律所调整的那些领域。相对而言，其他法律所针对的"大气污染"等环境污染、"森林"等自然资源、"环境影响评价"和"防沙治沙"等行为，都属于《环保法》的立法目的条款中"环境保护"的下位概念。
因此，《环保法》的立法目的所着眼的层次更高，范围更大。《环保法》与其他环境资源保护法律在立法目的上的差异，初步显示了它们在功能上的差异。
《环保法》要着眼于整体环境的保护和改善。相应地，它应当注重为环境保护事业提供总的法律基础和制度框架。其他环境资源保护法律则在《环保法》所提供的法律基础上和制度框架中，着眼于各自所涉具体环境因子的保护和专门制度的建立。
法律内容有何不同？
将《环保法》的内容与其他环境资源保护法律的内容做一比较，可以看出后者基本上是《环保法》的延伸和细化。这些法律的总则，基本上是《环保法》的总则在这些法律所针对的领域里的反映。
例如，《环保法》总则关于环保行政体制的规定在这些法律的总则中细化为关于特定环境因子或事项的环境行政体制的规定。《环保法》第二章关于一般性环境管制制度和措施的规定，在这些法律中延伸为关于特定环境因子和事项的管制制度和措施的规定。
《环保法》第三章关于保护和改善环境的规定和第四章关于防治环境污染的规定，有很多被拓展为专门法律，例如《大气污染防治法》等污染防治型法律、《森林法》等自然保护型法律和《环境影响评价法》、《防沙治沙法》、《循环经济促进法》等专门事项型法律。《环保法》第五章关于法律责任的规定也在其他环境资源保护法律中得到延伸，延伸到它们所针对的特定环境因子的保护或特定事项的规范上。
其他环境资源保护法律多为《环保法》的延伸和细化，这一现象表明，《环保法》具有某种基础性，例如为其他的针对具体环境问题或环保事项的法律提供基本的行政体制安排，对跨问题、跨领域的一般性环境管理制度做出规定等。对这些环境保护事业的基本事项做出规定是其他的环境资源保护法律所不能承担的任务。这种基础性体现了《环保法》的特殊性。
《环保法》特殊性在哪？
仔细检查《环保法》，可以看到它"空心化"的面相当大，相当多的条款存在"空心化"问题。例如，《环保法》关于建设项目环境管理的规定，演化为《环境影响评价法》；关于保护野生动物的规定，演化为《野生动物保护法》；关于防治土地沙化的规定，演化为《防沙治沙法》等。
值得注意的是，《环保法》还存在一些其他环境资源保护法律所无法"空心化"或取代的条款。这些条款大都是《环保法》总则部分的条款。例如，关于"环境"定义的第二条，关于将国家制定的环境保护规划纳入国民经济和社会发展计划的总体要求的第三条，关于单位和个人保护环境的义务和对污染或破坏环境者的检举和控告权的第六条，关于国家环保行政体制的第七条等，都属此类。
《环保法》"空心化"了的条款反证那些未被"空心化"的条款的特殊性和必要性。正是那些没有被"空心化"的条款保存着《环保法》的特殊基因，显示《环保法》的特殊功能和存在价值。
《环保法》那些未被"空心化"的条款有一个共性，可以将其称之为"基础性"，即它们都是关于环境保护事业基本事项的规定，具有为环境保护事业提供基本制度框架的作用。
由于有了《环保法(试行)》和《环保法》的这些"基础性"规定，《宪法》关于政府环保职能的规定才得到落实，环保事业的法律基础才得到充实，政府环保职能的履行才有了初步的制度保障。这些条款规定的内容既是国家环保事业和政府履行环保职能所不可或缺的事项，又是不宜由其他环境资源保护法律来规定的事项。
由此可见，"基础性"是《环保法》的特殊性；为中国环保事业和政府履行环保职能提供法律依据和基本制度安排，是《环保法》的特殊功能。
根据这个特殊性和特殊功能，可以将《环保法》定位为中国环境保护事业的基础法律，简称"环保事业基础法"。
应体现何种特色？
鉴于《环保法》是一部不可替代的、具有特殊功能的法律，修订《环保法》应当围绕其特殊功能展开。为各类环保法律关系主体在环保事业中形成有效互动提供法律保障，是《环保法》这种"环保事业基础法"的最重要的特殊功能。
政府、企事业单位与个体工商业者、"第三方"主体是中国环境保护事业的"三驾马车"或三根支柱。环境保护事业的成功，离不开其中任何一方的作用和相互配合。因此，在修订《环保法》时，应当注意扩大和平衡它对环保法律主体的覆盖面，对这三者，尤其是对政府和"第三方"主体的法律地位和作用做出原则性的规定，为三者充分发挥各自的作用并形成良性互动提供完善的制度保障。
这样修改后，新的《环保法》必将鲜明体现其"环保事业基础法"特色，成为一部以规范和制约政府环保履职为主的法律。新的《环保法》将同其他的以管制企业等污染者和开发者为主旨的环境资源保护法律并行不悖，各司其职，相辅相成，共同为我国环保事业提供完善的法律保障，中国的环境法制建设必将因《环保法》修订并定格为"环保事业基础法"而进入一个新的历史阶段。
王曦:法学博士，上海交通大学环境资源法研究所所长、教授、上海交大环境资源法研究所《环保法》修订研究组负责人。
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空心化指什么？
其他环境资源法律对《环保法》的延伸和细化，给《环保法》带来了所谓“空心化”问题。
“空心化”指的是《环保法》中的一些条款被后来的其他环境资源保护法律所延伸和细化，因而与后来的那些法律相重复。
假如删除处于这种状态的条款，《环保法》就会出现很多“空洞”。“空心化”就是对这种情况的形象化描述。
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