县区制定的自由裁量标准可以使用吗？

          【案例】某县安全生产监察大队监察人员在某船厂现场检查时发现：该船厂吊装作业的现场指挥人员指挥行车作业人员吊装长20米、宽5米的大型铁构件从现场作业的5名焊工、3名打磨工上空5米处经过。监察人员立即制止该吊装作业，令行车作业人员将大型铁构件放置在安全位置。事后，监察大队对这一行为依法进行了立案调查。经调查，这一行为是：现场指挥人员违章指挥看不到下方作业现场的行车作业人员吊装大型铁构件从有8名作业人员的作业现场上空经过，存在安全隐患。该行为违反《船厂起重作业安全规程》（CB3660-1997）4•4•11的规定：吊物不准从有人的上空越过，依据《安全生产违法行为行政处罚办法》（总局15号令）四十四条第二款和该县实施的《安全生产行政处罚自由裁量标准》的规定，该县安监局对违章指挥作业人员违章、冒险作业的指挥人员给予警告，并处2000元罚款的行政处罚。

　　 【争论】讨论中大家对是否适用本县出台的《安全生产行政处罚自由裁量标准》或适用上级制定的《安全生产行政处罚自由裁量标准》有不同的看法。有人认为，依据《安全生产违法行为行政处罚办法》第四十四条第二款的规定应给予违法的有关人员警告，并可以处1000元以上10000元以下的罚款，在实施具体行政处罚时应根据违法行为的情节轻重，结合某市（地级市）《安全生产行政处罚自由裁量标准》的规定，按该行为涉及的工人人数和岗位性质可在5000元以上8000元以下罚款的自由裁量幅度内决定罚款数，而不应适用某县出台的《安全生产行政处罚自由裁量标准》给予2000元的罚款；另有人认为，国家安监总局出台《安全生产行政处罚自由裁量标准》时也没有强制要求必须执行，该县根据本县的经济状况等实际情况出台的《安全生产行政处罚自由裁量标准》并不违反《安全生产违法行为行政处罚办法》的规定，可以适用。该县安监局可依据《安全生产违法行为行政处罚办法》并结合该县的自由裁量标准，按照该违法行为涉及的工人人数和岗位性质可在1000元以上3000元以下罚款的自由裁量幅度内决定罚款数。所以，给予当事人警告，并处2000元罚款的行政处罚是可以的。

　　 【分析】行政处罚自由裁量权是国家赋予行政机关在法律法规规定的幅度和范围内所享有的一定选择余地的处置权力，它是行政权力的重要组成部分，是行政主体提高行政效率所必需的权限，也是现代行政处罚的必然要求。正确、合法、合理地行使自由裁量权，对公平公正执法、实行人性化管理，构建和谐社会的法制目标，具有极大的现实意义和必要性。如果行政机关滥用自由裁量权，会产生很多不良影响：一是不利于社会秩序的稳定。因为滥用行政处罚自由裁量权，处理问题随意性很大，不同情况相同处理，相同情况不同对待，会引起被处罚对象怀疑、不信任，产生对立情绪，不配合执法，引起新的行政违法行为，导致经济秩序的不稳定；二是助长特权思想，滋生腐败，影响党和政府的形象。

    在没有自由裁量标准的情况下，对于偶发的、复杂的事务的公正处理，是很难把握的。为防止自由裁量权可能会被滥用，行政机关需要制定自由裁量标准，对自由裁量权实施必要的控制。所以，各级安全生产监督管理部门为正确适用安全生产法律、行政法规和部门规章，规范安全生产监督管理部门或者其委托实施行政处罚的组织或者机构合法、适当地行使行政处罚自由裁量权，做到依法行政、公正执法，相继制定了《安全生产行政处罚自由裁量标准》，但该标准的出台有先有后，有些地方的地级市或县在国家、省安监部门前出台了《安全生产行政处罚自由裁量标准》，不同时期出台的这一标准肯定有不同之处和不妥之处，需要经过实践的检验并不断完善。所以县区制定的自由裁量标准可否使用需要理清三个问题：一是编制出台安全生产自由裁量标准的行政执法主体必须符合安全生产相关法律法规和部门规章的规定；二是在结合本地实际情况下制定的自由裁量标准是否在法律法规和部门规章规定的幅度和范围内自由裁量；三是必须依据法定职权和法定条件，在各种可能采取的措施中进行选择的权力。

　　 【思考】目前，国家安监总局于2010年9月编制出台了《安全生产行政处罚自由裁量标准》，大部分省和地级市及县（区）安监部门在此之前已依据安全生产相关法律法规和部门规章制定了《安全生产行政处罚自由裁量标准》。据此，我认为，县（区）安监部门可以使用自己制定的《安全生产行政处罚自由裁量标准》，在国家安监总局出台《安全生产行政处罚自由裁量标准》后，应结合各地的实际，修改、调整、完善各自的《安全生产行政处罚自由裁量标准》。

　　 首先，从《安全生产行政处罚自由裁量标准》的编制主体来看，县（市、区）安监部门是行政执法主体，可以根据本县（市、区）的实际情况制定符合安全生产法律、行政法规和部门规章规定的《安全生产行政处罚自由裁量标准》。

　　 其次，从自由裁量的幅度来看，县（市、区）安全生产监督管理局编制出台的《安全生产行政处罚自由裁量标准》，必须在安全生产法律法规和部门规章规定的处罚幅度之内，其幅度要适中，不能太高也不能太低，避免给人执法太随意的感觉，体现合法、合理、合情的依法行政的基本要求和公平、公正的原则。

　　 第三，从法理上来看，应及时修改完善本地的《安全生产行政处罚自由裁量标准》。上级安监部门没有制定出台《安全生产行政处罚自由裁量标准》的，下级安监部门可以根据本地实际情况，在安全生产相关法律法规和部门规章规定的裁量幅度内制定出台并实施《安全生产行政处罚自由裁量标准》；国家安监总局出台《安全生产行政处罚自由裁量标准》后，各级安监部门应该参照并结合本地的实际制定、修改、完善本地的《安全生产行政处罚自由裁量标准》；对已经出台本地《安全生产行政处罚自由裁量标准》的，如与上级安监部门的《安全生产行政处罚自由裁量标准》基本相同的情况下可以继续使用；对已经出台的本地《安全生产行政处罚自由裁量标准》与上级安监总局的《安全生产行政处罚自由裁量标准》有冲突或不相一致时，应根据本地的实际情况修改本地的《安全生产行政处罚自由裁量标准》；对没有出台《安全生产行政处罚自由裁量标准》的地方，可根据上级安监部门出台的《安全生产行政处罚自由裁量标准》，制定符合本地实际情况的《安全生产行政处罚自由裁量标准》，也可直接执行上级安监部门的《安全生产行政处罚自由裁量标准》。

　　 第四，从情节上看，目前，安全生产相关法律、行政法规和部门规章对从重、从轻、减轻等情节还没有具体的规定，所以，在制定出台各地安全生产自由裁量标准时，应依据安全生产相关法律、行政法规和部门规章对不同的企业（高危和非高危、公共安全和企业内部安全等）、不同的行为、不同的情节、不同的性质、不同的后果等制定出台符合本地实际情况的《安全生产行政处罚自由裁量标准》，便于本地安全生产监督管理部门及其执法人员准确、公正、公平执法。

　　 （作者单位：扬州市安全生产监察支队）