现行职业病防治体系的十大弊端

　　日前，“职业病防治法修法建议研讨会”在京举行，来自民间机构和高校的多位专家与会。会上，北京义联劳动法援助与研究中心主任黄乐平指出，我国现行职业病防治体系存在十大弊端，并就此提出了16条具体的修改建议。

　　一、以牺牲劳动保护为代价，片面追求GDP指标的经济发展模式是导致职业病防治困境的根本原因

　　长期以来，地方发展的政绩评估指标主要是GDP增速、投资规模和财政税收等偏重反映经济数量和增长速度的指标。然而，为追求GDP总量付出的劳动力代价却没有被计入在内。以苹果供应商联建（中国）科技公司为例，其2010年在苏州的纳税额为7916万元人民币。然而由于员工长期在缺少正规防护设备的条件下使用正己烷，已经有137名员工发生职业中毒并部分致残由于激励机制在根本上出现了问题，我国目前职业病防治在政府监管、预防措施和救治保障等各方面的资源投入和执行力度都严重不足。甚至某些地方政府为了招商引资，让未经职业病危害评价的企业开工投产；在企业运营过程中阻挠正常的职业卫生监督与监测工作，干预职业病诊断结果；在出现职业病群体事件时采用捂、堵、拖延的手段。还有一些地区通过出台规范性文件的形式明确地排除职业病劳动者的权利。上述行为造成了职业病防治领域的种种弊端，加剧了社会矛盾。

　　二、以计划经济时代的国有企业为蓝本设计职业病防治法及其配套体系，导致法律规制内容严重脱离职业病防治实际状况

　　改革开放以来，我国宏观劳资关系发生了重大变化，而职业病防治体系却没有及时进行调整。在预防方面，由于目前私营企业大量存在，他们或者缺乏相关知识，或者故意不支出职业卫生成本。这些都需要政府主管部门进行大规模的培训和监管。然而，我国的职业卫生监管却严重不足。

　　据统计，我国每年应体检的劳动者超过800万人，而实际受检的只有三分之一左右。在诊断方面，劳动者需要提供病人的职业史、职业病危害接触史和现场危害调查和评价，以及临床表现和辅助检查结果等。法律虽然规定了用人单位应当如实提供相关材料的义务，但义联在实际案例中了解到，在申请诊断过程中，一些职业病诊断机构往往要求由用人单位提出诊断申请，或由用人单位带领劳动者提出诊断申请，方才受理。这是典型的计划经济时代“单位”思维。

　　在赔偿方面，即使是缴纳了工伤保险的职业病劳动者，其工伤保险待遇也必须在社保基金支付后由企业转交，工伤保险基金并不承担所有的支出，职业病劳动者还必须向企业主张一部分的工伤保险待遇。这些产生于计划经济时代的制度设计都为劳动者进一步的诉求埋下了隐患。

　　三、劳动者的职业健康权利得不到应有的尊重，在监管不到位的情况下没有制约力量，致使职业病防治的形势日益严峻

　　首先，劳动者缺乏切实的机制来主张其权利。例如，《中华人民共和国尘肺病防治条例》第十四条规定，作业场所的粉尘浓度超过国家卫生标准，又未积极治理，严重影响职工安全健康时，职工有权拒绝操作。但是，劳动者如何判断粉尘浓度是否超过标准？用人单位是否有义务向职工证明符合标准？劳动者在向有关部门举报后，有关部门是否有义务及时检查并给予答复？这些均没有可循之章，劳动者的职业健康权利也成为一纸空文。

　　其次，劳动者在职业病防治法中的权利无法对用人单位形成有效威慑。与此形成鲜明对比的是《劳动合同法》对用人单位不签订书面劳动合同的双倍赔偿义务。在这一明确有效的制裁机制下，劳动者既获得了对用人单位违法行为的救济途径，又有经济上的动力加强对自身的保护，实现了微观层面的有效“执法”。而事实证明，在《劳动合同法》实施后，书面合同签订率得到了一定幅度的提高。有民间机构调研显示农民工的合同签订率上升至近三分之一。然而，职业病防治中劳动者却没有这样有力的权利武器，来威慑用人单位。

　　最后，劳动者在职业卫生方面缺乏集体协商的机制，无法和用人单位进行真正平等的对话。目前我国工会正在推进工资集体协商的工作，然而职业健康更加关系到劳动者的长远利益，也应该成为工会集体协商的关注重点。

　　四、当前职业病预防体系建设严重不足，无法遏制职业病高发的现实

　　我国的职业病劳动者人数呈逐年增加的态势，尤其在去年，增幅达到50.3%。可见，我国的职业病预防体系无法遏制逐年严峻的职业病爆发趋势，存在着严重问题。义联2011年《职业病调研报告》显示，只有12.4%的职业病劳动者所在的单位设置有关职业病信息的公告栏，只有23.3%的职业病劳动者的单位设置职业病防护设施，只有17.1%的单位对职工进行职业卫生培训，近一半的用人单位从未进行过职业卫生体检。

　　究其原因，除了监管弱势、劳动者权利缺位以外，还有一个重要的成因是目前我国对职业病预防体系投入过少。

　　根据国家安全生产监督管理局主持的“安全生产与经济发展关系的研究”课题调查结果，我国20世纪90年代企业年均的安全总投入（包括安措经费、劳动防护用品等）占GDP的比例仅为0.703%，而发达国家的安全投入一般占到3%。除了企业，政府的投入也不容乐观。2001年我国煤矿安全监察局事业经费不足2亿元，而美国联邦政府的职业安全与健康局经费4.25亿美元；我国“十五”期间国家科技攻关经费中直接用于安全方面的经费约8155万元，仅是美国的1/207。

　　同样由于投入问题，我国职业病防治队伍建设也存在严重不足。卫生部门下设的职业卫生防治机构存在不断萎缩的趋势。在职业卫生基础好的广东省，987万人接触职业病危害因素，但仅有669名职业卫生监督员，2,156名职业卫生技术服务人员，平均每万名接触职业病危害的人员只有职业卫生监督人员0.68人，职业卫生技术服务人员2.18人。

　　五、职业卫生监管缺位

　　监管主体的不明确给职业卫生监管带来极大困难，尤其法律规定和其他规范性文件的冲突，导致了实践中有关部门相互推诿监管责任。《职业病防治法》规定卫生行政部门负责职业病防治的监管工作，但中央编办 [2003.15号文件将工作场所职业卫生监督检查职能划归安监部门。

　　2005年《卫生部、安监局明确职业卫生监督管理职责分工意见》规定，安监部门负责“组织查处职业危害事故和有关违法、违规行为”，2010年中央编办《关于职业卫生监管部门职责分工的通知》将职业卫生监管的主要任务划归安监部门，如对用人单位进行职业卫生监督检查及查处、监督检查和督促用人单位向劳动者提供职业病诊断所需材料等。监管主体的不明确使得职业病劳动者无所适从。

　　安监部门对涉及安全生产的事项具有审查批准、验收和监督检查的权力，由其负责监管工作场所的职业卫生也是题中应有之义。安监总局也下设职业健康监督管理司。但安监部门却未能充分发挥这一职能。根据义联调研了解，在一些地方，作为招商引资的潜规则，未经地方领导批准，安监部门不得进入企业检查职业卫生状况；在一些地区，安监部门基本不进行职业卫生的检查工作。

　　安监部门还面临技术力量和人员编制方面的严重不足。以东莞为例，该市安监部门的职业病监督科仅有11名执法人员，难以有效监管当地6000多家存在职业病危害的企业和上百万接触有毒、有害物质的员工。而2009年一年，东莞几乎所有的职业病事故都发生在未申报职业病危害项目的企业。安监现有的人员和技术力量显然难以有效查处用人单位的违法行为，也进一步助长了企业的违法行为。

　　六、职业病诊断难

　　首先，现行诊断制度要求企业自证其罪，导致劳动者备齐申请材料难。目前劳动者申请诊断需要提交的职业史、职业病危害接触史和现场危害调查和评价，以及临床表现和辅助检查结果等，都掌握在用人单位手中。而用人单位往往拒绝提供相关资料。虽然职业病诊断机构按照法律规定也可以向用人单位和相关部门索要资料，但诊断机构比较弱势，也没有动力去索要资料。另一方面，在诊断机构拒绝进行资料收集时，劳动者对诊断机构也无法提出任何强制性的请求。职业病诊断机构的法律性质尚未明确，其拒绝受理职业病诊断后，劳动者也没有相应的法律救济渠道。

　　其次，诊断机构的诊断不中立。从张海超案件可以看出，他费尽千辛万苦获得诊断资格后，一个明明是尘肺三期的病人却被当地职业病专业诊断机构诊断为肺结核。一些患者在用人单位所在地诊断为正常，但其他地区医院出具的诊断结果却显示病情严重。面对诊断机构的故意错诊，劳动者也没有通畅的民事或行政诉讼救济途径。

　　最后，诊断机构数量过少。目前我国的专业职业病诊断机构远远无法满足职业病劳动者的需求，一般在地级市才有一家。这给劳动者增加了沉重的经济负担，进一步妨碍其获得及时的诊治。

　　七、职业病劳动者维权程序繁琐

　　职业病维权程序繁琐，最多可以达到12项，耗费时间长，加在一起可以达到1926天。劳动关系证明是很多职业病工人维权最先面临的问题。义联的调研结果显示，1/4强的职业病工人为证明劳动关系提起了劳动诉讼。而在当前的职业病防治领域，劳动关系争议实行一裁两审制。在确认劳动关系后，职业病工人还需历经职业病诊断与鉴定、工伤认定、行政复议、行政诉讼一审、二审和劳动能力鉴定，才能最终进入涉及工伤赔付的程序，包括仲裁、民事诉讼一审和二审。

　　然而，程序的各个阶段都有可能因为有关部门没有按时办理而被延长。由此，许多职业病工人的余生走在漫漫维权路上。以赵天云的案件为例。他现在年仅39岁，2007年8月在河南灵宝工作时被诊断出得了矽肺三期。为进行工伤认定，他甚至以死抗争，历经三年多才拿到了工伤认定和劳动能力鉴定（4级伤残）。一直到现在，他还走在边乞讨边索赔的路上。而在北京国安宾馆的杨同来的维权路更为漫长。从2002年他开始提交职业病诊断申请起，到现在历时9年，他仍然没有得到赔偿，奔波在维权路上。

　　八、对用人单位违法行为的惩处力度过轻

　　在民事责任方面，依据《职业病防治法》第五十二条，职业病工人除了享有工伤保险待遇外，还能向用人单位主张其余损失的民事赔偿。但2003年《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十二条规定，工伤人员向用人单位主张民事赔偿的，参照《工伤保险条例》处理。

　　在实践中，很多法院就据此不支持职业病工人提出的民事赔偿请求，违反了基本法律的规定。此外，在用人单位不支付职业病的工伤保险待遇时，现行法律也没有对用人单位作出惩罚性规定，如向劳动者提供双倍赔偿，这也助长了用人单位违法逐利。

　　在行政责任方面，用人单位未履行职业病防治责任时，职业卫生监管部门的罚款上限过低，对相关责任人员责任规定也不完善。如苹果公司供应商联建公司没有提供适当的通风设备及个人防护用品，最终导致100多名工人发生职业中毒，但监管部门最高能处以20万元的罚款。

　　刑事责任方面，现有法律规定很不明确。《职业病防治法》第七十一条规定，用人单位违反规定，造成重大职业病危害事故或其他严重后果，构成犯罪的，依法追究相关责任人员的刑事责任。然而，职业病防治严重失职的情况，是否属于刑法第一百三十五条重大劳动安全事故罪的范畴，并不明确。此外，对于何谓“重大职业病危害事故”，目前尚无明确规定，而职业病危害的潜伏性特点又给这一界定增添新的难度。用人单位恶意逃避支付工伤保险待遇，也不用承担的刑事责任。

　　九、职业病待遇保障机制不足，保障水平低下

　　我国的工伤保险覆盖率不高。据统计，2009年我国农民工数量为22,978万人，而同期农民工参加工伤保险的人口为5,587万人。以此计算，当年农民工参加工伤保险的比例为24.3%。在没有工伤先行支付制度的情况下，未参加工伤保险的职业病工人只能向用人单位主张工伤保险待遇。

　　为逃避职业病赔偿责任，用人单位使用各种伎俩，如辞退疑似职业病工人、利用诉讼程序拖垮职业病工人、拒不执行判决或裁定、注销公司以转移资产等，置工人于无助的境地。这样的情况并不罕见。义联的调查显示，近四成的职业病工人没有获得任何赔偿。

　　此外，职业病劳动者的一次性赔偿标准过低，难以维持职业病工人的后续生活和治疗。义联的调研显示，平均每名职业病患者获得的一次性赔偿为9万元，近八成领取者表示这一数额不足以保障后续的治疗和生活，近半的领取者认为最多仅够维持两年。更可怕的是，发病率最高的尘肺病不可逆转且会恶化，而职业中毒也可能会旧病复发，现有的一次性赔偿标准不能维持后期治疗费用。5-10级伤残的职业病劳动者尤其要面对这一困境。

　　十、职业卫生标准不完善

　　首先，职业病认定标准趋于僵化。如，《职业性苯中毒诊断标准》（GBZ68-2008）的第A8条规定，苯所致白血病的接触工龄必须达到1年。然而实践表明，累计工龄不满1年的苯致白血病是客观存在的。更有研究表明，在有的地区高达13.3%的苯致白血病患者工龄不足一年。

　　其次，职业病目录的确定落后于职业病防治的工作需要。我国2002年公布的《职业病目录》共收录了10大类115种职业病。相较于1987年版的《职业病目录》，2002年版本仅增加了11种职业病。随着新科技和新工艺的不断引入，新的职业危害因素不断出现，职业病种类也不断增加，但职业病目录却没有根据现实情况得到及时调整、补充和公布。如，由于超常的工作强度和过度劳累，高血压、心律失常已成为农民工群体的常见病和多发病，但相关病种尚未列入我国的职业病目录。

　　针对这十大弊端，黄乐平提出了16条具体的立法建议。