农村遭遇“缺水之痛” 水源保护存法律真空

　　在云南省曲靖市陆良县小百户镇西桥工业园区一化工厂排污渠旁，农田里已无法耕种，就连野草都难以存活。

　　去年才遭遇百年大旱的云南，今年又陷“水贵如油”的窘境。2009年秋旱和2010年的秋、冬、春季连旱，在持续的旱灾面前，云南不少地方又恢复到多年前靠人背马驮找水的局面。缺水之痛，再次暴露出云南抗旱防洪基础设施薄弱，难以应对气候变化带来的极端天气。

　　“大旱提醒我们，如果再不重视农业的命脉水利设施，未来当地经济社会发展都会受到影响。”九三学社云南省委员会的一位专家忧心忡忡地说。

　　记者在云南山区调查发现，这些地区不仅面临水少的难题，更严重的是，本来就捉襟见肘的水源还面临污染的困境。

　　水污染严重威胁农村饮水安全

　　最近，在云南文山壮族苗族自治州丘北县舍得乡一农户家的水窖里，记者舀起一瓢水，只见水里蠕动着一些红色小虫。这个乡没有饮用水处理设施，农户都是在自家的小水窖里撒漂白粉，没有撒到的地方就会生出红色小虫。即使是乡政府的水窖，也是靠撒漂白粉消毒，喝起水来总有一股难闻的味道。

　　地处海拔2300米的舍得乡，是文山州最偏僻、最贫困的少数民族聚居地区。2009年，全乡人均年纯收入只有1200元（是云南省农民人均纯收入的1/3左右）。

　　舍得乡也是文山州唯一一个没有用上自来水的乡镇。这里的水源在海拔1800米以下，但全乡71%的群众居住在1800米以上的山区。舍得乡常年雨水较少，农民洗衣服要用骡马驮到有水源的地方洗，生活用水则全靠车外出去拉。拉一立方米水30元，装满一个20立方米的水窖就要600元，两三个月要拉一次，这样的支出让农民不堪重负。而且由于乡政府财政资金困难，多年前没有修建地下排污管网，导致现在污染治理难度大。

　　在舍得乡，记者了解到，当地的特色作物紫洋芋、洋姜等可以为农户增加收入，但由于无水灌溉，农民们根本不敢大规模栽种。

　　截至2010年年底，云南全省农村饮水不安全人口达1240万人，其中75%集中在山区、半山区。由于环境治理“重城市轻农村”，绝大多数环保资金都投向城市和工业污染治理，农村成为被遗忘的角落。对环保重视不够的乡镇企业对农村环境造成的污染更是惊人。

　　山区、半山区水源多靠降水，不但受降雨季节的影响，也受到工业废水、城市生活污水，以及农药、化肥的威胁。而这些地区几乎没有水处理设施。全省1240万农村饮水不安全人口中，有1/3左右是由于水污染和水源破坏造成的。

　　农村水源保护的法律真空

　　云南师范大学哲学与政法学院副教授禇俊英说，现行水源保护法律的调整对象主要是供城镇居民使用的饮用水源，制度设计也主要是针对城镇饮用水安全，农村饮用水源的保护在法规中被一笔带过，形成农村饮用水源保护的法律真空。

　　禇俊英还指出，水质的标准体系也十分混乱。与我国农村饮用水源水质相关的标准有建设部颁布的《生活饮用水源水质标准》、卫生部的《生活饮用水水质卫生规范》。另外，卫生部和国家标准化管理委员会还就《生活饮用水卫生标准》进行了修订，并重新发布了《生活饮用水卫生标准》。《地面水环境质量标准》也于1999年和2002年两次被修订，并最终被修订为《地表水质量标准》。

　　而《饮用水水源保护区污染防治管理规定》有要求，在饮用水源保护区水质标准上却仍然要求要适用原《生活饮用水卫生标准》和原《地面水环境质量标准》。

　　这些标准“政出多门”，某些特定问题的规定也不完全一致，监管和执法部门难以操作，不利于农村饮用水源水质保护。

　　“本来水质监测是确保农村饮用水源水质安全的重要一环，但我国广大农村饮用水源普遍缺少水质监测的制度保障。”禇俊英说，2009年，全国爱卫会办公室和卫生部制定的《农村饮用水水质卫生监测管理办法（试行）》中规定：“具体实施监测工作的地方各级疾病预防控制机构对监测结果的准确性和真实性负责”，但如何负责却没有明确的下文。

　　“由于缺乏责任追究机制和信息公开机制，使得现有农村饮用水水质监测制度对保护农村饮用水源没有太大意义。”禇俊英说。

　　水利资金遗忘的角落

　　在舍得乡，乡政府的几位干部多次对记者说，如果上级部门能帮他们搞污染治理建设项目,同时建设一个小型水库，就可以解决乡政府所在地及周边60%村寨的人畜饮水难题。

　　据悉，按照国家现行政策，作为农村公共服务项目的小型骨干水源设施，建设资金主要由地方财政承担。但在云南的山区，地方财政都非常困难，小型骨干水利设施的投入严重不足。资料显示，云南省129个县市区中有34个县无中型水库，8个县连小型水库都没有，只能“靠天吃饭，听天由命”。全省工程性缺水的矛盾十分突出。

　　“长期以来，由于农灌水库的收益低，各地热衷于修建‘能发电、回收快、效益高’的水力发电建设，效益低的农田水利设施无人问津。”九三学社云南省委员会的一位专家说，云南省大多数县市是吃饭财政，一座小型水库的除险加固最少要100万元，县级财政根本无力承担，贫困地区就更困难。以雨量充沛的保山为例，病险水库占了90％，有的泄不了洪，有的成为无法蓄水的空水库。国家给小型水利工程的投入只有建设资金而没有维修资金。保山三块石水库财政每年拨付10万余元，只够日常经费开支和工作人员的工资，而水库每年的运行和管理费需近百万元，水渠坍塌没钱维修就成了常事。

　　而且，在已建成的水库里，“重建轻管”的现象也十分突出。“十五”以来，云南兴建了一批饮水解困和饮水安全工程，这些工程在正常年份可以发挥效益，但在大旱面前，由于缺少可持续水源，设备老化严重，基本没有抵抗旱情的能力。

　　此外，地广人稀的山区、半山区，人口分散，饮水设施的人均供给成本要高于其他地区，有些管网缺乏维护破损导致二次缺水。农村供水用电的电价以动力电而非农灌电来计算，也使供水价偏高。

　　记者在采访中看到，云南不少地方病险库带病运作，空库增多，水利设施淤塞，农田道路损坏，原有的农田用水遭到了严重破坏；挤占农业水利设施的现象也十分突出，一些水库甚至被租赁为水上娱乐场所。

　　多龙治水的管理格局

　　一方面是水贵如油，一方面却是惊人的浪费。记者在采访中发现，由于管理的缺陷，影响了云南一些地区水资源的合理开发利用与管理，加剧了用水紧张及生态恶化，也削弱了抵抗水灾害的能力。

　　云南省政协委员李学英指出，现行水资源管理体制是，“一股水”被水利、城建、环保、国土等多部门分割管理，以致在水资源开发中，地下水与地表水、农村水与城市水相分离。这种多龙治水的管理体制，违背了水循环的自然规律，造成一方面水资源有限，另一方面其优化配置、高效利用又在多头管理中难以实现。

　　在水利工程管理体制上，表面看来，大多数地方已经界定了水利工程的性质：公益性的工程，其运行管养由财政“埋单”；准公益性的由政府和市场共同负担；经营性的则完全由市场“埋单”。水利工程的长期运行看似有了着落，但现实情况要复杂得多。

　　由于地方财力有限，而水利工程一直被视为全民的“福利设施”，不少靠市场运作的水利工程，因投入不落实和水费难收取等问题，处于投资无回报、耗费无补偿、维护无资金的境地。如果这样的现状不改变，就会落入一边上马新工程、一边大量工程陷入病险老化的恶性循环。

　　此外，就水价改革，有业内人士指出，水价不改革，就难以刺激民众自觉节水。据水利部门调查，目前全省农业灌溉供水价仅为成本价的25%，工业供水为83.9%，生活供水为73.1%。水价与工程运行管护成本严重倒挂，导致工程维护管理举步维艰，投资水利无利可图，社会资本、金融资本不愿进入水利，建立多元化水利投入机制就无从谈起。

　　低水价还掩盖了水资源的稀缺性。结果是，一方面水资源严重短缺，另一方面水资源的惊人浪费又比比皆是。兴建再多的水利工程，水荒、水少、水脏等“水问题”依然难以破解，水利工程管理难以走上“以水养水”的良性循环。

　　据九三学社云南省委员会的调研，目前云南省地下水行政管理体制中，专业技术研究与行政管理脱节，政府行政部门间协调性差。

　　调研中专家们看到，云南省水利厅负责全省水资源的行政管理和规划（含地下水资源），但没有地下水勘查方面的专业技术队伍支撑。由于地下水勘查与地质工作在专业技术方面密切相关，因此，专业技术队伍主要分布在省国土资源厅和省地矿局，造成地表水开发与地下水资源利用行政上分割。

　　国土资源厅2007年完成的《云南省红层缺水地区地下水资源勘查开发利用规划》、2010年抗旱救灾完成的打井出水情况、后期水井的管理等涉及地下水资源的情况，水利厅基本不掌握情况。而水利厅2010年完成的《云南省地下水利用与保护规划》，国土资源厅也不太了解。在以地表水利用为主、地下水资源为辅的原则下，两种水资源的协调性很差，因此相关地下水勘查、开发、保护的规划存在难执行的问题。

　　如何破解“缺水之痛”

　　值得关注的是，在刺痛人心的缺水困境之下，云南一些地方政府开始。寻找破解之路。

　　2001年，楚雄彝族自治州姚安县的小坝塘有1660个。但到了2010年，近30%的小坝塘不能蓄水或被填平改作他用，1亩以上水面的小坝塘已经不足500个，农村人畜饮水和消防用水问题凸显。

　　随后，该县栋川镇政协活动组提出的一份《关于加大对农村小坝塘修复扶持资金的建议》受到了县水利局的重视，小坝塘的权属虽然是村组两级，但县水利局仍然经过排查，挑选出最急需修复的部分小坝塘给予了资金扶持，帮助村组做好小坝塘的修复工作。同时，县水利局还把36个小坝塘的修复项目上报到州计划建设盘子中。并在摸底调查的基础上，县水利局启动了农村小型水利工程管理体制改革工作。

　　几年前，昭通市威信县县城缺水4000立方米，部分居民饮水困难，县里财政困难无力解决。后来采取授权经营办法，吸引民营企业投资500万元，启动了县城后山供水工程。普洱市以水务一体化管理为突破口，配套推进水价、水利工程管理体制等一揽子改革，优化了水资源配置，拓宽了水利建设的融资渠道，改革当年就吸引了民间资金2400多万元参与水利建设。

　　此外，干旱期间，曲靖市陆良县全县一个“龙头”管水。全县所有水库塘坝，只有陆良县水务局局长签字同意才能放水，为了节约用水，陆良县芳华镇戚家山村委会的一个小水库，专门安排了人员进行管理；大理白族自治州巍山彝族回族自治县，几乎每个村都规定管网供水和水质较好的自涌水井，一律只能用来饮用。另外，云南还有一些县乡探索了“拍卖、转让、租赁、股份合作”等产权改革，使不少长期无人经营的小型水利设施有了真正的“主人”。

　　“这些创新举措，为‘为水所困’找到了一些可借鉴的答案和出路。”云南省政协委员李学英说，目前，争取投资、争上项目仍然是不少地方解决水问题的主要选择。但现实告诉我们，破解“缺水”之痛，只是一味地争投资、上项目，表面看起来，水利建设红红火火，热热闹闹，但结果“水”的深层问题并未解决。