污染总量控制制度还缺什么？

2012-5-21 10:19 | 发布者: EHS最新资讯 | 查看: 2115 | 评论: 0 | 来自: 中国环境报

摘要：对污染物排放从单纯的浓度控制过渡到既控制浓度又控制总量的逐层递进，反映出我国对环境资源认识的不断深化和污染控制力度的不断加大。具体到实际操作中，这项制度运转的情况如何？那么，对于这项制度，在法律上是否 ...

　　编者按

　　对污染物排放从单纯的浓度控制过渡到既控制浓度又控制总量的逐层递进，反映出我国对环境资源认识的不断深化和污染控制力度的不断加大。从90年代后期至今，污染物排放总量控制已经成为环保领域的一出重头戏，并作为一种有效的环境管理手段在实践中广泛应用。

　　具体到实际操作中，这项制度运转的情况如何？从地方传递出的一些信息中我们可以看到，随着总量控制的深入实施，一些问题也逐步暴露出来，其中法律问题已经成为各地关注的焦点。

　　那么，对于这项制度，在法律上是否有据可寻？法律本身够不够用、管不管用？是否需要完善？应不应该专门立法？

　　围绕这些问题，本版将推出系列报道，期待通过深入探讨，推动总量控制工作顺利开展。

　　"十二"五期间，主要污染物约束性指标由两项扩大到四项，新的减排任务给各地带来了新的压力。想要在这次减排大考中脱颖而出，对各地而言并非易事。

　　实践中，各地在污染物排放总量控制领域还存在哪些法律障碍？需要寻找怎样的出路？

　　●缺少专门立法

　　基层声音:底气不足，执法不硬

　　目前，我国已有部分环境法律、法规对总量控制制度做出了概括性规定，但也仅散见于一些单行法律、法规之中，在现行的环保基础法典－－《环境保护法》中，没有相关规定。

　　在经济利益的驱动下，一些地方的行政干预和人情干扰问题突出，一些地方政府甚至为利税大户高悬"免检令"。执法人员连门都进不去，更谈不上执法。

　　为了避免类似现象的发生，一些地区进行了积极的探索与实践。

　　2009年，河北省出台了《减少污染物排放条例》，规定向环境排放污染物的企业、事业单位和其他组织，应当采取有效措施，减少排放污染物。2010年，山西省也适时出台了《减少污染物排放条例》，旨在减少污染物的排放。为了控制污染物排放，北京市于2010年开展了"污染物排放总量控制"的立法调研。今年3月，江苏省开始起草《江苏省主要污染物减排条例》，规定县级以上人民政府其他相关行政主管部门须按照各自的职责对减排工作实施监督管理。

　　那么，通过地方各自立法是不是就可以将问题逐一化解？实践中，我们听到了不同的声音。

　　正如云南省某市环保局污染物排放与总量控制处负责人所说，"在没有专门立法的情况下，如果各行其是，即便自创一套管理程序，也可能因实施细则与国家的法律、法规发生冲突而被废止"。

　　问题不止一面。沈阳市一位环保工作人员也明确指出:虽然目前我国已经有部分地区开始通过地方立法的方式推进总量管理，但毕竟地方立法权限有限，因此无法设立强制手段、无法设立前置许可等困难仍然是地方立法环节难以解决的。

　　此外，现实中对总量控制的提法还主要出现在政府的工作计划中，总量控制计划往往被当作政治任务来完成，即使完不成也只不过是受到相应的行政处分。这种情形无疑会阻碍总量控制目标的实现。

　　解读:作为环境保护基本法的《环境保护法》至今未将总量控制作为污染防治的基本原则和制度加以规定。基于此，现行的单行法在规定污染物排放总量控制时并未将其作为一项强制实施的法律制度，在立法规定上仅仅是"可以"而非"必须"实施总量控制。换言之，现有立法中明确的仅仅是目标意义上的总量控制，至于现实中应该采用哪些具体措施却游离于立法之外，而这样的立法现状必然会影响总量控制制度的实施与执行。

　　●原则规定多，实施细则少

　　基层声音:需要增强可操作性

　　"缺乏切实可行的实施细则，给实际操作带来困难。"这是云南省环保厅污染物排放总量控制管理部门相关负责人发出的一声感慨。

　　而河北省衡水市一位环保工作者认为，国家污染物排放总量控制体系围绕着排放总量削减指标开展工作并进行考核，但忽略了各地经济发展水平、排污基本状况千差万别的现状。现有体系适合于较大的区域环境(如省、直辖市、自治区)，但在市、县层面上却缺乏针对性和科学性，尤其是对经济落后地区和污染物排放水平较低的地区造成的减排压力过大。

　　在这一点上，浙江省嘉兴市南湖区环保局管理科科长罗勇也有同感，他指出:国家制定的相关标准往往着眼大方向、大原则，对量的削减主要采取"一刀切"模式。其实，一旦落实到基层，就往往更需要一些明晰且可操作性强的办法。

　　诸多问题中，多地都反映:原则固然重要，但最需要的还是实施细则，尤其是程序性的规程。

　　而另一个反映较多的问题就是可操作性差。

　　云南省环保厅污染物排放总量控制管理部门相关负责人指出，总量指标作为环评审批的前置条件，还只是笼统要求，缺乏具体操作的依据和规范；总量核算实施细则的相关体系非但不全面还很复杂，仅如何准确算出增量就是个大难题；相关部门对数据的统计口径不一致，导致环保部门无法及时、有效地从统计部门得到相应数据。

　　针对总量核算的操作问题，河北省衡水市也提出，实施细则不够明确、不够稳定，受人为因素影响过大。

　　实践中，江苏省还遇到了其他困惑:一些法律、法规中都提到了排污许可证制度，但是缺乏可操作的法律依据，排污许可证的发放范围、发放程序以及监管机制等方面不尽统一，对无证排污行为的处罚力度不够，导致排污许可证的作用不能在管理中得到很好的体现，严重影响了总量控制的效果。

　　据了解，目前，江苏省虽然已经发放4万余份排污许可证，涵盖了纳入环境管理的绝大部分排污单位，但是由于缺乏法律的强有力支撑，排污许可证的申领并没有得到排污单位的足够重视，不领取排污许可证的情形比比皆是。

　　解读:总量控制制度是一项专业性、技术性极强的制度，它的实施不仅需要有原则性规定，更需要相应的实施细则指导实践。比如，环境纳污能力确定程序、总量控制指标分配程序、监督与保障总量控制的实施步骤、违规行为的法律责任等，这些都需要有明确、具体的规定。

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