污染总量控制制度还缺什么？

2012-5-21 10:19 | 发布者: EHS最新资讯 | 查看: 2100 | 评论: 0 | 来自: 中国环境报

摘要：对污染物排放从单纯的浓度控制过渡到既控制浓度又控制总量的逐层递进，反映出我国对环境资源认识的不断深化和污染控制力度的不断加大。具体到实际操作中，这项制度运转的情况如何？那么，对于这项制度，在法律上是否 ...

　　●配套制度不衔接

　　基层声音:光杆司令有令难行

　　目前，我国在总量控制的立法方面已经注意到建立配套制度的重要性，比如将总量控制纳入建设项目环境管理，要求一切新建、改建、扩建、迁建的建设项目都不得突破该地区污染物排放总量控制指标。

　　但是由于相关制度衔接出现了问题，致使总量控制制度实施在实践中大打折扣。比如，有的新建项目未经环保部门审批或故意逃避审批就擅自开工建设或投产运营，结果不仅带来了环境污染，拆除工作还造成了严重的资源浪费。

　　对于配套制度的衔接问题，沈阳市污染物排放总量控制管理部门负责人有着这样的看法:总量控制管理的核心手段是发放排污许可证，也就是通过行政许可的方式确定污染源排放的总量是多少，但是由于配套制度不健全，环保部门又没有强制执行权，所以排污许可证的发放一直难以推行。

　　这样的例子，我们在环境管理中不难发现。这也说明，目前与总量控制制度相匹配的制度较为缺乏，而且在衔接环节更有不少问题。

　　解读:污染物总量控制制度的实施除了需要完备的实施办法外，还需要有其他制度的支持与配合，燃煤总量控制、用水总量控制、"三同时"制度、环境影响评价制度、排污许可证制度与排污收费制度等，都是能够支持总量控制制度有效实施的制度，但目前这些制度并没有很好地与总量控制制度结合起来。

　　●部门配合不够

　　基层声音:独角戏难唱

　　虽然相关法律、法规对部门之间的职责分配有所规定，但实践中，部门之间的协调工作开展起来依然存在诸多困难，很多时候仍然是环保部门在唱独角戏。

　　"从沈阳市开展总量控制工作来看，目前，部门联动还仅仅是依靠一些政府规定，缺乏相关法律支持，实践效果并不理想"。沈阳市污染物排放总量控制管理部门负责人说，举一个典型的例子:就是工商部门的前置许可问题，工商部门往往不能依据环保部门的规定对企业吊销营业执照，而环保部门却又没有任何强制手段，如此一来，矛盾就难免出现。"从司法角度来看，单纯的行政处罚需要司法部门的配合，但是当前的实际问题是由于执行资源有限，法院无法及时对环保部门的各类行政处罚给予执行。而总量超标污染的特点是其后果具有持续性，污染时间越长，后果就会越严重。面对这种情况，环保部门时常是有心无力"。

　　那么，究竟是什么原因造成了部门联动遇阻呢？河北省衡水市认为，主要是没有建立完善的部门联动工作机制，缺乏对相关部门的有效约束。

　　还有一个现象需要引起注意，"十二五"以来，农业面源和机动车尾气污染物的排放也纳入了总量控制工作中，但是这项工作的基础数据分别在农业畜牧部门和公安部门。对此，河北省邢台市环保部门就指出，各部门拥有独立的数据统计及报送机制，导致无法与总量控制工作进行有效衔接。再加上没有明确的制度对这些部门的日常工作进行约束，最终将导致对总量控制的监管渠道不畅。

　　解读:环保部门在污染物排放总量控制实施中的主要职责是环保审批和对环境实施统一执法监管，在制定计划、分配指标时应会同计划、经济等部门联合操作。而与此同时，相关部门也应明确其在总量控制相应环节中应当承担的职责，配合环保部门共同完成污染物排放总量控制任务。

　　此外，在总量控制的实施过程中，区域协调是不可避免的。现实中，一旦总量控制在实施环节出现问题，很容易出现相互推诿的现象。那么，这就需要事先在法律、法规上做出明确规定，以避免出现争端。

　　●监督和责任机制不健全

　　基层声音:违法守法一个样，制度很难推行

　　"奖惩措施不够严格、法律依据缺乏，不利于制度运行"。类似河北省衡水市环保部门这样的感触，多地都有同感。

　　实践中，违反总量控制制度的行为主要可以分为两种:一种行为是企业或个人为了追求经济利益超量排污，另外一种行为是监管部门失职造成事实上的总量超标。

　　由于对企业和个人的处罚力度不够，经常会出现"守法成本高于违法成本"的现象。因此，对第一种行为的惩治很难发挥实质作用。而对于因监管部门监管不力造成的总量超标问题，我国目前还仅仅是将这种行为纳入到工作考核体系中，并没有在法律层面设定相应的追究机制。

　　正像河北省邢台市污染物排放总量控制管理部门负责人指出的，"监督机制疲软直接影响总量控制指标的实现"。一旦缺乏对单位和个人的法律约束，就会失去管理制度应有的威慑力，也就难以发挥这项制度在改善环境质量方面的作用。

　　解读:有效的污染物排放总量控制制度，必须有强有力的法律监督机制和制裁措施加以保障。通过出台强有力的制裁措施，可以让违法者时刻警醒:有一根"高压线"不能逾越。法律应该对处罚的种类和幅度加以明确，并制定出相应罚则，以及处罚权限的规定等。

　　■相关链接

　　●什么是污染物排放总量控制？

　　污染物排放总量控制是将某一控制区域作为一个完整的系统，采取一定的措施，将这一区域内的污染物排放总量控制在一定数量之内，以满足该区域的环境质量要求。

　　●什么是污染物排放总量控制制度？

　　污染物排放总量控制制度是指控制一定时间、区域内排放污染物总量的环境管理制度。

　　以何种形式存在？

　　目前的污染物排放总量控制制度主要存在于政府及环保部门的行政政策、行政计划中，主要形式有总量控制计划、方案、目标等。

　　采用何种做法？

　　目前的具体做法主要是环境保护部在我国国民经济和社会发展计划实施期间制定出相应的污染物排放总量控制计划，如《"十二五"期间全国主要污染物排放总量控制计划》，经国务院批准后将污染物排放总量分解给各省(市、自治区)，各省(市、自治区)再把总量逐级分配，直到落实到排污单位为止。环境保护部、国家统计局、国家发展和改革委员会定期对各省(市、自治区)执行情况进行考核和检查。各省(市、自治区)的相关部门也定期考核和检查排污单位，对完不成任务的给予处罚。