中共唐山市委 唐山市人民政府关于推进防灾减灾救灾体制机制改革全面提升综合减灾能力的实施意见

　　习近平同志指出：防灾减灾救灾工作事关人民群众生命财产安全，事关社会和谐稳定，是衡量执政党领导力、检验政府执行力、评判国家动员力、彰显民族凝聚力的一个重要方面。唐山大地震四十年来，在历届市委、市政府的坚强领导下，我市的防灾减灾救灾工作取得了长足的进步和发展，积累了应对重特大自然灾害的宝贵经验，全市综合减灾能力和救助水平显著提高。但也应该看到，我市面临的灾害形势仍然复杂严峻，防灾减灾救灾体制机制还不够健全，灾害信息共享和资源统筹能力还有不足，重救灾轻减灾思想仍然存在，防灾减灾财力投入不够到位，防灾减灾宣传教育不够普及，社会力量和市场机制作用尚未得到充分发挥，城乡建筑和基础设施整体设防水平还有待提高等。为进一步做好防灾减灾救灾工作，现就推进全市防灾减灾救灾体制机制改革全面提升综合减灾能力提出如下意见。

　　一、指导思想

　　全面贯彻党中央、国务院和省委、省政府关于防灾减灾救灾战略部署，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，特别是视察唐山时对防灾减灾救灾工作的重要指示，统筹推进“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，正确处理人和自然、防灾减灾救灾和经济社会发展的关系，坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，完善体制机制、落实责任、整合资源、统筹力量，全面提高全市防灾减灾救灾能力和工作水平，为奋力争取“三个走在前列”、加快实现“三个努力建成”、建设国际化沿海强市，确保如期全面建成小康社会奠定更加坚实的基础。

　　二、基本原则

　　(一)坚持以人为本，切实保障人民群众生命财产安全。牢固树立以人为本理念，把确保人民群众生命安全放在首位，扎实做好防灾减灾宣传教育和应急救灾演练、灾害风险排查和隐患治理，最大限度减少人员伤亡和财产损失。

　　(二)坚持预防为主，防抗救相结合。坚持防灾抗灾救灾过程有机统一，高度重视减轻灾害风险的重要性，采取综合防范措施，将常态减灾作为基础性工作常抓不懈，增强全社会抵御和应对灾害能力。

　　(三)坚持综合减灾，统筹抵御各种自然灾害。认真研究分析灾害孕育、发生和演变的规律，针对灾害过程的各个阶段，整合各部门人力、物力、信息等资源，运用多种手段，采取有效措施，最大限度减轻灾害造成的损失。

　　(四)坚持分级负责，属地管理为主。根据灾害造成的人员伤亡、财产损失和社会影响等因素，及时启动相应救灾应急响应，各级党委、政府分级负责，市减灾委员会统筹指导。县(市、区)政府就近指挥、强化协调，在救灾工作中发挥主体作用、承担主体责任。

　　(五)坚持党委领导、政府主导、社会力量广泛参与。各级党委、政府在防灾减灾救灾工作中处于领导和主导地位，发挥组织领导、统筹协调、提供保障等重要作用。同时，注重组织动员社会力量广泛参与，建立完善灾害保险制度，形成政府、社会力量和市场机制协同配合的工作格局。

　　三、任务要求

　　(一)健全统筹协调体制

　　1.统筹灾害管理。完善统筹协调、分工负责的自然灾害管理体制，统筹谋划城市和农村防灾减灾救灾工作，加强对各种自然灾害和灾害管理全过程的综合协调，强化部门资源统筹和工作协同。在各级党委、政府领导下，建立减灾委员会、防汛抗旱指挥部、抗震救灾指挥部、森林防火指挥部、气象灾害防御指挥部等机构之间的工作协同制度，健全工作规程。各级减灾委员会加强对防灾减灾救灾工作的统筹指导和综合协调，主要灾种指挥机构充分发挥该灾种的防范部署和应急指挥作用，各有关部门做好监测预警、能力建设、应急保障、抢险救援、医疗防疫、恢复重建、社会动员等方面的相关工作。

　　2.统筹综合减灾。牢固树立灾害风险管理理念，转变重救灾轻减灾思想，将防灾减灾救灾工作作为全市公共安全体系建设的重要内容纳入各级国民经济和社会发展规划。加强防灾减灾骨干工程建设，对病险水库、行洪河道、易滑坡山体、尾矿库等灾害隐患进行综合治理。完善工程建设标准体系，提升灾害高风险区域学校、医院、居民住房和基础设施的设防水平和承灾能力。推进实施农村困难群众危房改造工程和自然灾害隐患点居民搬迁避让工程，居民住房建设要避开地震活动断裂带、地质灾害隐患点、泄洪通道等危险地带。加强部门协调，制定应急避难场所建设、管理和维护相关技术标准和规范。充分利用公园、广场、学校、人防工程等公共服务设施，因地制宜建设应急避难场所，为受灾群众提供就近安置服务。加快推进海绵城市建设，修复城市水生态、涵养水资源，增强城市防涝能力。加强农业防灾减灾基础设施建设，提升农业抗灾能力。加强社区层面减灾资源和力量的统筹，深入开展综合减灾示范社区创建活动，提高基层综合防灾减灾能力。加强科普宣传教育基地建设，定期开展防灾减灾宣传教育活动，组织居民开展逃生避险演练，增强社会公众的风险防范意识和应急避险、自救互救技能。

　　3.统筹资源整合。各级减灾委员会负责辖区内救灾资源的整合，在灾情信息、救灾物资、救援力量等方面建立区域协同联动机制，合作构筑区域性防灾减灾体系。

　　(二)健全属地管理体制

　　1.强化地方应急救灾主体责任。坚持分级负责、属地管理为主原则，进一步明确各级党委、政府应对自然灾害的事权划分。对达到市级救灾应急响应等级的自然灾害，在市委、市政府领导下，市减灾委员会发挥统筹指导和支持作用的同时，及时上报省减灾委员会，县(市、区)党委、政府在灾害应对中发挥主体作用，根据自然灾害救助应急预案，统筹灾害现场各类应急救援力量，统一指挥人员搜救、伤员救治、卫生防疫、基础设施抢修、房屋安全应急评估、群众转移安置等应急处置工作。对未达到市级救灾应急响应等级的自然灾害，在受灾县(市、区)党委、政府的领导下，县(市、区)减灾委员会及其办公室统筹协调有关组织指挥机构、有关部门开展减灾救灾各项工作，统一做好应急处置和信息发布工作。

　　2.健全灾后恢复重建工作制度。特别重大自然灾害的灾后恢复重建，坚持市委、市政府统一领导，县(市、区)党委、政府具体负责，灾区群众广泛参与的机制。市政府有关部门会同受灾县(市、区)按照工作流程开展灾害损失评估、住房及建筑物受损鉴定和资源环境承载能力评价。根据灾害损失情况，结合受灾县(市、区)经济发展规划，组织编制或指导编制灾后恢复重建总体规划，制定相关的救助政策和支持措施，确定灾后恢复重建市级补助资金规模。受灾县(市、区)党委、政府作为灾后恢复重建的责任主体和实施主体，应加强对重建工作的组织领导，建立健全恢复重建组织体系、规划体系、政策体系、实施体系和监管体系。调动受灾群众积极性，自己动手，重建家园。引导和支持志愿者、社会组织等社会力量依法有序参与灾后恢复重建。对一般性自然灾害的灾后恢复重建，由受灾县(市、区)党委、政府根据实际需要组织开展。

　　3.完善军地协调联动制度。建立各级党委、政府协调军队和武警部队参与抢险救灾的工作制度，明确工作程序，细化军队和武警部队参与抢险救灾的工作任务。完善灾害预报预警、灾情动态、救灾需求、救援进展等信息通报制度。加强军队和武警部队参与抢险救灾的专业力量建设，将武警、消防等有关抢险救援应急力量纳入市级应急救援力量体系，完善军地联合保障机制，组织军地联合演练，充分发挥军队、武警部队等参与抢险救灾的突击队作用。

　　(三)完善社会力量、市场参与和信息共享机制

　　1.健全社会力量参与机制。坚持鼓励支持、引导规范、效率优先、自愿自助原则，研究制定社会力量参与防灾减灾救灾的相关政策法规，搭建协调服务平台和信息导向平台，落实税收优惠、人身保险、装备提供、业务培训、政府购买服务等支持措施。建立社会力量参与救灾行动评估和监管体系，完善救灾捐赠组织协调、信息公开和需求导向等工作机制。鼓励支持社会力量全方位参与常态减灾、应急救援、过渡安置和恢复重建等工作。

　　2.充分发挥市场机制作用。坚持政府推动、群众自愿、市场运作原则，强化保险等市场机制在风险防范、损失补偿、恢复重建等方面的积极作用，不断扩大保险覆盖面，完善应对灾害的金融支持体系。建立和完善各级财政补贴、农户自愿参加、保险保费合理分担机制，积极稳妥地推进农业保险和农村住房保险工作，逐步扩大保险覆盖面，进一步提高保障服务水平。探索建立巨灾保险制度，以地震巨灾保险为突破口，统筹考虑现实需要和长远规划，在部分县(市、区)开展城乡居民住宅地震巨灾保险试点工作。

　　3.完善信息共享机制。研究制定防灾减灾救灾信息传递与共享技术标准，建设涵盖主要涉灾部门和军队、武警部队的灾害管理综合信息平台，实现国土、气象、地理、人口、房屋、交通、电力、通信等基础数据信息共享，实现各种灾害风险隐患、预警、灾情以及救灾工作动态等信息共享。规范基层灾害信息员队伍，村民委员会、居民委员会和企事业单位普遍设立灾害信息员，完善激励机制，加强防灾减灾救灾业务培训，发挥灾害信息员在灾害隐患排查、灾害预警信息传达、灾情统计上报、防灾避险知识宣传等方面作用。强化自然灾害情况统计制度，制定灾后损失评估有关技术标准，完善灾情定期会商机制，规范自然灾害损失综合评估工作流程。完善重特大自然灾害信息发布制度，拓宽信息发布渠道，确保公众知情权。各级政府减灾委或民政部门作为自然灾害信息发布主体，应当及时向本级党委宣传部门、政府新闻办通报自然灾害有关情况，并按有关规定及时向社会发布。规范灾害现场应急处置新闻发布，视情况设立临时新闻中心，统一对外发布灾情。完善社会舆情应对机制，各相关部门协调联动，提高社会舆情引导能力。

　　(四)全面提升综合减灾能力

　　1.健全组织机构。强化各级减灾委员会在防灾减灾救灾工作中的统筹指导和综合协调职能作用，制定防灾减灾救灾指导意见，编制综合防灾减灾规划，整合各涉灾部门和社会力量的人力、财力、物力、智力、科技等方面资源，开展防灾减灾宣传教育和救灾演练活动，加强防灾减灾基础项目和重大工程项目建设，针对重大自然灾害开展灾情会商，落实救助政策和支持措施，统筹做好恢复重建工作。市减灾委员会建立高端智库，组建专家委员会，发挥专家、学者的智囊作用，对防灾减灾救灾重大事项献计献策，提高应对重大灾害风险和重大灾害的科学决策水平。整合现有机构，加强市减灾委综合协调能力建设，建立自然灾害救助信息平台，运用现代科技手段，提高灾害信息获取、模拟仿真、分析预测、应急评估等能力，为防灾减灾救灾工作提供信息服务、技术支持和决策咨询。

　　2.强化灾害风险防范。加快各种灾害监测站网和民用空间基础设施建设，建立各有关部门分工合理、职责清晰的自然灾害监测预报预警体系，提高自然灾害立体监测和早期识别能力。以县(市、区)为单位开展自然灾害综合风险普查与减灾能力调查，提升灾害风险预警能力，加强灾害风险评估、隐患排查治理。建立健全灾害预警信息发布制度，明确发布流程和责任权限。发挥市突发事件预警信息发布系统作用，加快市、县(市、区)、乡镇(街道)三级突发事件预警信息发布系统建设，统一各部门灾害预警信息发布出口。充分利用各类传播渠道，建立重大灾害预警信息全网发布机制，通过多种途径将灾害预警信息发送到户到人，显著提高灾害预警信息发布的准确性和时效性，扩大社会公众覆盖面，有效解决信息发布“最后一公里”问题。

　　3.提升救灾物资和装备统筹保障能力。加快市和县(市、区)救灾储备库建设，健全救灾物资储备体系，扩大储备库覆盖范围，优化储备布局，完善储备类型，丰富物资储备种类，提高物资调配效率和资源统筹利用水平。加强应急物流体系建设，完善铁路、公路和航空等应急运力储备与调运机制。推进应急物资综合信息平台建设，提升协同保障能力。 完善通信、能源等方面的应急保障预案，建立“天一空一地”一体应急通信网络，为防灾减灾救灾工作提供高质量服务。配置查灾核灾、应急救援设备、装备，提高应对重特大自然灾害的应急保障能力。建立健全应急救援期社会物资、运输工具和设施装备等的征用和补偿机制，探索建立重大救灾装备租赁保障机制。

　　4.提高科技支撑水平。统筹协调各部门、各方面科技资源和力量，建立科技支撑防灾减灾救灾工作模式。充分发挥专家委员会作用，完善专家咨询制度，了解灾害形成机理，预测分析灾害发展趋势，研究制定应对措施;尊重专家学者的研究成果和合理化建议，为防灾减灾救灾重大决策提供科学支撑。建立自然灾害救助信息平台，通过和省以及县(市、区)联网，综合运用卫星、遥感、通讯等现代科技手段，为防灾减灾救灾工作提供数据汇总、信息收集、灾害趋势分析预测、灾害风险与损失评估、效益效率评价等服务，为政府和部门防灾减灾救灾决策提供政策咨询和决策依据。气象、地震、地理信息、电力、通信等部门推进运用卫星、遥感、大数据、智慧城市、移动互联网、云计算、地理信息等新技术新方法，为防御重大自然灾害和开展救助工作提供科技支撑。支持市属高等院校开设防灾减灾课程，培育灾害管理专业人才。鼓励科研单位专家、学者加强基础理论和关键技术研发，推动防灾减灾救灾领域科研成果的集成转化和推广应用，推进防灾减灾救灾产业发展。

　　四、保障措施

　　(一)切实加强领导。在各级党委、政府统一领导下，各级减灾委员会在防灾减灾救灾工作中充分发挥统筹指导和综合协调作用，协调主要灾种组织指挥机构、有关部门开展防灾减灾救灾工作。强化减灾委员会办公室在灾情信息管理、综合风险防范、群众生活救助、科普宣传教育等方面的工作职能和能力建设，加强部门灾情会商，协调各部门救助政策和支持措施落实。建立救灾指挥平台，大幅度提升灾害信息高效处理、网络通讯互联互通、指令性信息快速传达等能力，实现重特大自然灾害救助工作统一调度指挥，使灾害现场各项救助工作高效、有序开展。

　　(二)强化法治保障。贯彻落实国务院颁布的《自然灾害救助条例》《国家自然灾害应急预案》和《河北省自然灾害应急预案》，修订完成《唐山市自然灾害应急预案》，实施《唐山市“十三五”综合防灾减灾规划》，指导全市开展防灾减灾工作。加强防汛抗旱、气象灾害防御、防震减灾、地质灾害治理、森林防火、通讯管理、安全生产等防灾减灾救灾法制体系建设，及时修订各类自然灾害专项应急预案和工作规程，确保各类自然灾害救助工作依法、科学、有力、有序开展。

　　(三)加大资金投入。完善防灾减灾救灾资金多元投入机制，拓宽资金投入渠道，加大防灾减灾基础设施建设、重大工程建设、科学研究、人才培养、技术研发、科普宣传、媒体宣传和教育培训等方面的经费投入。按照救灾资金分级负担原则，完善各级救灾补助政策，制定与经济社会发展水平相适应的救灾补助标准，并建立与物价调整挂钩的协调联动机制，提高救灾工作制度化、规范化、精细化管理水平。各级财政继续支持开展灾害风险防范、风险调查与评估、基层减灾能力建设、巨灾保险、科普宣传教育等防灾减灾相关工作。鼓励社会力量对防灾减灾救灾工作的投入，提高社区和家庭自救互救能力。各级政府要加强对防灾减灾救灾资金的统筹管理，提高资金使用效益。

　　(四)强化组织实施。各地各部门要以高度的政治责任感和历史使命感，加大工作力度，确保意见确定的改革举措落到实处。要加强协调，统筹推进，对实施进度进行跟踪分析和督促检查。要因地制宜，积极探索，充分发挥主观能动性和创造性，破解难题，积累经验，推动防灾减灾救灾体制机制改革深入开展。